4. 实施的行政领导行为，违背了行政法上的比例原则。虽然通过何种途径达到预定的行政目标，通常属于行政领导人的裁量范畴，但行政领导人在选择手段和方式时，仍然要遵循比例原则。比例原则主要系从方法与目的的关连性上考量行为的合法性，“根据这一原则，一个合法的禁止经济活动的行为必须遵守以下几个条件：（1）禁止手段对实现立法机关讨论的合法目标而言是适当且必须的；（2）当存在几个适当的方式时应选择最少侵害的；（3）实施该行为造成的侵害不应与所追求的目标之间不合比例”［15］（p.79） .随着授益行政的发展，比例原则的适用范围不再局限于传统的侵害行政领域，当行政领导人考虑采取某一授益行政行为时，仍要考虑对甲为给付时，甲所得之利益与竞争人乙所受之损害的比例关系。

　　5. 行政领导行为的作出，侵害了平等对待的原则，损害了政府的权威形象。遵守平等原则是行政自我拘束的重要渊源。要求受到平等对待的主张，使行政即使在灵活多变的情况下，仍要遵循行政惯例或其自身的裁量基准，除非有正当的理由。行政领导人是行政机关决策的主要来源和制定行政规定的重要牵头人，若行政领导人朝令夕改，势必影响政策的一贯性和规则的稳定性，从而引发不合理的差别待遇。如受行政领导人任期制限制，我国目前普遍存在着新上任者全盘否定前任作法，一切工作从新来过的现象。某些城市前任市长时期兴建的经济开发区刚开始招商引资，承诺的优惠政策尚未兑现，继任领导人为出政绩，又兴造新的经济开发区，承诺新的优惠政策，使已经投入前一开发区的企业苦不堪言。

　　（二）怠于行使行政领导权

　　行政领导权力是一种国家公权力，这种权力自身的特性决定了权力与责任从产生之初就不可分割。不允许存在无权力的责任，也不允许存在无责任的权力。因此，当行政领导权在很多场合下表现为行政裁量权的运作时，怠于行使行政裁量权也就成为认定与追究行政领导人行政责任的法定情形。具体表现为：

　　1. 将裁量权转授于他人。根据米勒定律（Miles‘s Law）“你的立场取决于你的地位”［16］（P.88） ，行政领导人独特的智识、能力、号召力使其处于领导他人的地位，而不同的行政级别又影响着行政领导人对事物的看法、对发展动态的把握。授予行政领导人的裁量权具有较强的人身性，越高的行政级别，行政领导裁量权的范围就越广。因此，未有法定授权的情况，不得随意的转授权，更不能通过转授权达到推托责任的目的。

　　2. 以为无裁量权。由于较高级别立法规范的缺乏，在实施行政领导行为的过程中，各具体行政管理领域的边界，或是出现积极行政的冲突，或是发生消极行政的对峙。当一行政事项属于某行政领导人的职权范畴，因其疏忽、误解为属于他人管辖而未行使裁量权或有意排斥管理时，就构成裁量怠惰，应认定与追究行政责任。当然，主观恶性的大小，将会影响具体责任形式的确定。

　　3. 政策的不适当拘束。我国行政领导人同时兼具政治身份的独特性，使其在实施行政领导行为过程中不可避免地受到政党政策的影响。同时，以往制定的行政政策若未被明确宣布为失效，则对行政领导人的拘束力总是或多或少地存在着。行政领导人的职责之一，就是根据情势的变化，适时修正政策，采取符合形势发展的行政领导行为。“如果在应该放弃政策的约束时，仍然不恰当地、僵硬地固守着政策”阵地“，就会构成对行政裁量的不适当约束。”[⑥]

　　4. 上级命令的不适当拘束。大多数行政领导人在扮演领导角色的同时，也是上级领导人的下属。行政系统中服从上级指挥的要求，使上级命令在很多时候成为行政领导人实施领导行为的直接渊源。但在落实上级命令时，行政领导人负有根据所辖区域的具体情况或个案的特殊情形，适当调整上级命令，使之更符合实际的职责。如果行政领导人盲目执行上级命令，疏于考虑具体情形，则是对自身裁量权的不行使，构成裁量怠惰。若行政领导人提出相应的调整方案，上级行政领导人拒不允许变更，则因未变更上级命令造成实施中的损害，属于上级领导人的责任范畴，不应追究下级行政领导人的行政责任。