1、绝对的违法性。负有法定的作为义务，且具备作为的可能性，但却不为实质性结论，明显是违背法律义务的行为。因此，行政不作为只能是一种违法行为。违法性是行政不作为的显著特征。正如周佑勇教授所说：“行政不作为在本质上是对公共利益维护和分配权的放弃。”“无论是对公共利益维护权的放弃还是对公共利益分配权的放弃，都会造成一定的危害后果，所以它只能是一种违法行为。[⑥]

　　2、危害的非显性。行为不作为是一种消极无为的行政行为。除非因为个案被复议或诉讼到法院，行政主体才会承担相应的法律后果。但实际上，大量的行政不作为已经严重危害到了社会公共利益和个人利益，特别是对于公共利益的危害，一般被人视而不见，或者习以为常。因此，其危害后果呈非显性，从某种意义上来讲，相较行政作为行为，其危害性可能更大。

　　3、不附设义务性。行政作为行为，一经作出，即为行政相对人附设义务，相对人必须受到行政行为的约束，除非行政作为行为依法被否定或变更。而行政不作为，则不明确为相对人设定义务或限制剥夺相对人的权利，相对人不存在义务的羁束。正因为行政不作为不为相对人附设义务，因此，除非因为其不赋予相对人某种权利或保护，相对人根本没有提起救济的积极性。

　　4、救济的不易性。行政不作为，主要是不予答复和拖延不决，不给相对人决定性意见。在现实的行政工作实践中，相对人提出的申请，行政机关一般不给任何手续，相对人要想提起行政诉讼，相当困难。因此，在司法实践中，当行政机关不作为时，相对人只能另外寄信给行政机关，凭借邮政部门的条据向法院提起诉讼，这极大地延缓了相对人权利的救济。

　　（三）行政不作为的主要分类

　　按不同标准，可对行政不作为做出多种分类。但一般来讲，比较有意义的分类主要有以下三种：

　　1、根据侵犯客体不同，可将行政不作为分为侵犯公共利益的行政不作为和侵犯个人利益的行政不作为。前者如交警人员对闯红灯车辆不予处罚，后者如行政机关对当事人申请不予答复等。侵犯公共利益的行政不作为隐蔽性强，一般情况下相对人都有受益或不承担责任之利，因此鲜有过问，除非出现严重后果才会引起重视。而侵犯个人利益的行政不作为则可由当事人申请复议、提起诉讼等途径来进行救济并予以监督，从而减少此类行政不作为的发生。

　　2、根据针对对象不同，可将行政不作为分为具体的行政不作为和抽象的行政不作为。具体的行政不作为是针对特定的人或事作出的行政不作为，一般均可以提出救济。而抽象的行政不作为是针对不特定的人或事作出的不作为，一般发生在行政立法领域。虽然行政立法权多属自由裁量权，但在特定情况下也能转化为羁束行政权，从而应受到救济。

　　3、根据义务条件不同，可将行政不作为分为未依职权行为的不作为和未应申请行为的不作为。未依职权行为的不作为指法定义务的产生条件为法定的某种事实，这种事实一旦发生，行政主体就有义务作为、履行积极义务。而未应申请行为的不作为中的法定义务产生于相对人的申请。只有相对人提出了申请，行政主体才有积极的作为义务。因此，对这两种行政不作为的认定要求是不同的。

　　二、行政不作为的救济

　　行政不作为是一种违法的行政行为，虽然其还有危害的非显性、不附设义务性、救济的不易性等特点，但必须予以救济。下面从其救济途径、救济范围、认定方式和救济方式四个方面进行分析。

　　（一）行政不作为的救济途径。

　　一般意义上讲，对行政行为的救济，主要有行政复议和行政诉讼两条途径。

　　按照1999年颁布的《行政复议法》第六条（八）、（九）、（十）项规定，公民、法人或者其他组织可以对认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的、申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的、申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的等三类行政不作为，依法申请行政复议。