上述关于行政法性质与功能的三种观点实际上反映了人们对行政法乃至整个法治在构筑行政权力与公民权利关系不同模式的主张。在第一种模式的法治社会中，法制比较健全完善，但法律偏重于规范被管理者的行为，保障和维护管理秩序，提高行政管理的效率。在第二种模式的法治社会中，同样有着健全完善的法制，但法律偏重于维护公民的权利、自由，控制政府的行政权力，防止其滥用。而在第三种模式的法治社会中，法制健全、完善同样是前提，但“法律既同等地追究行政机关和相对一方的违法行为”*37， 也同样地“针对行政权和公民权”提供“保障和抑制”，并以此作为“现代行政法律制度必要的两支旋律”*38. 比较上述三种模式，第三种模式显然是最理想的，既保护公民权利和自由，又维护行政权力正常行使；既限制公民滥用其权利自由，又控制行政权违法、专断行使。但是这种平衡只能在总体上把握，人们不可能，也不应该在任何具体时间、地点和场合都讲求平衡，行政机关在行使行政职权时，其作为管理者，可以运用国家权力强制公民履行有关法定义务，公民处于被动管理者的地位，自然不可能与之平衡。在这种情况下，法律无疑应设立一定的实体和程序规则，限制行政机关滥用权力和保护公民不被行政机关滥用权力的行为所侵犯。这种设立实体和程序规则的法律（行政法），则是偏向于公民的。可见，行政法是通过不平衡去实现平衡。

　　（三） 法治行政与依法行政

　　法治行政*39 与依法行政是两个相互密切联系但又有区别的概念：

　　法治行政必然要求依法行政，但仅有依法行政却不等于实现了法治行政。法治行政对于行政机关及政府与人民的关系有着更广泛的要求。

　　在中国，对依法行政原则的认可经过了一个长时间的曲折过程（这已如前述）。但当依法行政原则在学术界和实务界已达成初步共识，并在实践中开始逐步实施以后，人们并没有就此止步，而是继而开始探讨比依法行政原则更深入的法治行政的问题了。

　　建立和实施法治行政首先要明确两个问题：（1）法治行政除了要求行政机关依法行政以外，还有什么要求，即法治行政包括哪些要件； （2）法治行政对依法行政本身有什么要求，即法治行政状态下的依法行政与非法治行政（或从人治行政向法治行政转型时期）状态下的依法行政有什么区别。

　　我们首先探讨第二个问题（因为第一个问题的答案以第二个问题的答案为基础）：法治行政对依法行政原则提出了什么新的要求。在中国由人治向法治转变的初期，依法行政的要求只是依法办事，尽可能在行政领域做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。但是这一原则在进一步展开过程中就遇到了各种问题和矛盾：其一，法是由各种形式的法的文件组成的，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等，而这些法的文件的制定主体是各不相同的，由于不同利益机制的驱动，加上信息、技术上的原因，它们之间常常出现相互冲突、相互抵触的规范，而这些规范都是“法”，行政机关依法行政怎么依，依此法必然违反彼法。当然，不同法的规范有不同的法律效力层级。在法律规范发生冲突时，行政机关依法行政应依高效力层级的规范。但现行宪法只确定了某些法的形式的不同效力层级，如宪法具有最高的法律效力，其法律效力层级高于所有其他形式的法律文件的法律规范，而法律的效力层级高于行政法规，行政法规效力层级高于地方性法规，等等，但也有一些法的文件相互效力层级在宪法上是不明确的，如部门规章与地方规章之间，经济特区法规与一般地方性法规之间，自治条例、单行条例与行政法规或其他地方性法规之间，等等。如果说效力层级关系明确的法律规范发生冲突时，行政机关依法行政应依高效力层级的法律规范，那么在效力层级关系不明确的法律规范发生冲突时，行政机关怎么办？而且，这只是矛盾之一，另外的矛盾是，一些行政机关，特别是一些地方行政机关，明知低层级效力层级的规范与高层级效力层级的规范发生冲突，他们受某种利益的驱使，仍然按低层级效力层级的规范办事。更有甚者，一些有规章制定权的部门或地方性机关为了本部门、本地区的利益，在已有高层级法律规范对相应问题明确规定的情况下，竟不异牺牲法制统一的原则，故意制定出与高层级规范相抵触的低层级规范，人为地制造规范冲突。这一类情况是依法行政原则在展开过程中遇到的矛盾之一。