四、 分配危机

　　任何权力都有实现财产和权利再分配的功能，行政权也不例外。无论是合法的征收，还是作为惩罚的没收，都是为了实现（或恢复）正常的法律秩序。但是，在转型时期，贫富差距越来越大，这些分配的手段可能不敷使用，因此如何实现分配的公正，是一个有待解决的问题，这个问题如果不能得以圆满解决，就会影响国家的安定团结。现代的行政权，已经不单单是简单的执行和贯彻，它还有制定普遍性规范和裁决纠纷的职责，也就是说行政权的功能扩大了，包括准立法权和准司法权。所以，行政权必须自律，在运用权力时，考虑到它对国家和社会的宏观影响。

　　五、 整合危机

　　社会转型时期，各种利益冲突会显现出来，整合本身是对冲突的一种应对措施。对于社会矛盾，如何处理，是治标，还是治本？是分别解决，还是综合治理？在有限的执法人员的前提下，为了实现有效的管制，是否可以让部分公民和社会组织参与行政管理？如何管理？它们的合法性如何解决？还有，象综合治理责任状，计划生育责任状等措施，究竟是不是一种行政行为，作为一种内部行政合同，对外部相对人却是一种利益相关的行政指导。相对人可否对之起诉？整合必须通过行政法执法手段的创新才能实现，那么这些创新的手段是否会产生别样的副作用呢？如是否会出现通过私法手段实现公法目的，通过“公法避难至私法”，而不承担任何责任。所有这些，都是转型时期所出现的整合的危机。

　　以上从危机的角度分析了行政法的困境，现在，我们从具体制度的层面来看看行政法学有哪些困难：首先，在研究对象上，是以行政为对象，还是以有关行政的社会关系为对象，如果以前者为对象，究竟是以国家行政，还是公共行政为研究对象？科学的研究对象的确定是科学的学科予以确立的前提；其次，如何看待行政主体外的权力行使主体，即有些社会公共组织，如社会中介组织等。行政主体概念本身是对传统行政机关观念的一次革命，将授权主体纳入行政主体，现在随着行政法研究范围的拓展，行政主体概念似乎也不够用了，问题的核心是正确界定法律法规授权组织和社会公共组织的区别，如二者的权力来源，制约和救济机制问题。再次，人们对权利救济的客观要求与法律对原告资格的限制之间，存在很大的反差。中国行政法学研究的一个最大的问题，就是目前的行政法学概念基本上没有一个能经得起推敲，任何一个概念都自身蕴涵或与其他概念相冲突或者重叠。如行政主体，行政行为，行政处罚等等。所谓的行政法学研究也只停留在解释层面，有些人对这些冲突的发现引以为重大的学术成果，这些冲突其实正是学科发展不成熟的表现，发现两个数字相加等于十这样的表现形式有多少，并不能否定任何一种组合的正确性，但也不能在此之外再增加些什么。

　　中国与西方在行政法的历史使命上一个明显的不同，体现在行政法与政治的关系上。在我国 ，政治改革举步维艰，但是却可以通过立法这样一种和平的方式予以稳健地进行，也就是让政治改革通过立法的侧门而进行。行政法可谓为政治改革提供了一个契机，如果能够实现这个伟大的任务，那么行政法也就不负众望了。但是我们也要注意我国行政法这样一种特殊角色的危险性。台湾学者林山田称这种现象为“燃烧法律，照亮政治”，并且为其担忧。我认为这种局面，可能使法治的形式理性价值受到损害，将行政法下降为政治改革的工具，弄不好还会成为政治改革的牺牲品，而不是象西方，成为约束政治权力的上位规则。所以，我们必须在政治和行政法这个层面上，警惕“管理论”的回潮。

　　所以，我认为中国行政法的困境来自于政治体制本身，但是政治体制改革本身又有赖于行政法来推动，这本身构成一个悖论，因为作为前提的东西本身竟然要以之为前提的东西来推动，这好象英雄项羽坐在椅子上想腾空跳跃一样困难重重，但是，经由立法来推动政治改革，如果能够实现二者的良性互动，并且警惕不要让行政法沦落为纯粹的工具，那么这种互动路径也不是不可行。