20世纪的行政法治理论还拓宽了行政主体与相对人关系的主体范围。19世纪的行政法治理论，对行政主体主要是从形式意义上来界定的，因而行政主体主要是指行政机关。20世纪的行政法治理论，对行政主体主要是从实质意义上来界定的，认为行政主体是指一切享有和行使行政权的组织。也就是说，行政主体除行政机关外，还包括承担公务的私人机构和行政机关建立的私人机构。它们与相对人之间的关系都是行政主体与相对人关系。并且，立法机关和司法机关中的行政组织也有被认定为行政主体的趋势。在法国，普通法院的设立、合并等组织活动中所形成的关系，早已被纳入行政主体与相对人关系的范围；普通法院在内部公务活动中所形成的关系，也被纳入了内部行政法关系的范围。从1958年开始，立法机关中行政组织对内对外的公务活动中所形成的关系，又被纳入到行政主体与相对人关系中，受行政法院的司法保护。[33] 同时，19世纪的行政法治理论认为，行政主体与相对人关系的主体只有行政主体和相对人。一个针对相对人的行政行为涉及第三人的权利义务，只能构成第三人的“反射利益”，该第三人并不能参加到行政主体与相对人的行政权利义务关系中来，而只能与该相对人形成民事法律关系。但20世纪的行政法治理论却认为，第三人依法具有的权利义务应得到法律保护。行政行为对第三人权利义务的影响，是行政行为的直接作用结果，对第三人具有约束力。尽管第三人或相对人相互间可以谋求私法保护，但根据公法优先原则，在未推翻该行政行为之前，这种私法保护就无法实现。只有第三人参加到行政主体与相对人关系中来，才能从行政法上保护第三人的权利，也才能从私法上保护相对人与第三人之间的民事权利义务关系。因此，行政主体与相对人关系的主体应当包括第三人，第三人与行政主体之间也具有行政权利义务关系。[34]

　　20世纪的行政法治理论还把因分享公共利益而形成的关系，纳入到行政主体与相对人关系的范围。西方学者认为，行政主体作为公共利益的代表，履行公务的义务并不能直接构成个人在行政法上的权利，即使个人事实上因公务的履行已享受到某种利益也是如此。例如，某市国立有线电视台播放黄色影视剧，或者某人非法占用城市道路，行政主体有予以处理的职责。行政主体对该职责的履行，事实上保障了公众的正常收视利益和通行利益，但并不构成某个个人的权利。对此，19世纪的西方学者认为行政主体与相对人之间并没有构成任何权利义务关系，但20世纪的西方学者却认为可以构成程序上的权利义务关系。当代西方学者认为，行政主体与相对人之间的关系是一种服务与合作的关系，行政主体的服务对象可以是特定的个人也可以是不特定的公众。当服务对象是不特定的公众时，特定的个人就不能请求行政主体为其提供独立的服务，即并不具有实体上的服务请求权。但是，合作的义务使得特定的个人可以作为全体公众的代表请求行政主体提供服务，即具有程序上的服务请求权。行政主体拒绝服务请求的行为，可构成行政不作为。特定个人对行政不作为，可以请求司法审查，即具有诉权。也就是说，特定个人分享公共利益的程序请求权，即行政程序和诉讼程序上的请求权，受司法保护。因此，特定个人因分享公共利益，可与行政主体形成程序上的权利义务关系。上述理论，在重实体法和权利法的大陆法系国家称为“事实利益学说”，在重程序法和补救法的英美法系国家称为“私人检察总长理论”。[35]

　　20世纪的行政法治理论认为，应将行政事实行为引起的关系纳入行政主体与相对人关系的范围。当代西方学者认为，行政作为一种服务，不仅是法律上的服务，而且可以是一种事实上的服务，如协商、和解、测试、检查、咨询、通知、宣传、计划的实施和公共设施的建设等。这些事实上的行为在形式上并没有直接形成行政权利义务关系，但却具有行政权利义务关系的实质，因为“受管理的企业不得不与监控它们运作的行政主体并存，受指控违法的公司也不愿因抵制而落个不合作的名声。”[36]并且，这种事实行为的结果往往构成行政权利义务关系。这有两种情况：第一，特定的个人利用行政事实行为的结果，却被行政主体拒绝或禁止而引起的行政权利义务关系；第二，因行政事实行为违法，导致侵害相对人权利后果而引起的行政权利义务关系。在这两种行政权利义务关系产生时，相对人自应得到司法保护即诉权。同时，20世纪的行政法治不仅是结果法治，而且是过程法治，行政事实行为导致上述结果的可能性，也要求将它置于行政法的支配之下。[37]