五

　　所谓“行政权”，从现代意义讲，即是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力。行政权从其权力内容考察，包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从其权力形式考察，包括行政立法权（制定行政法规、规章等）、行政命令权（发布命令、禁令、制定计划、规划等），行政处理权（行政许可、征收、给付等），行政司法权（裁决部分行政、民事争议等）、行政监督权（行政检查、调查、审查、统计等）、行政强制权（限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等）、行政处罚权（拘留、罚款、没收、吊扣证照等）、行政指导权（提出建议、劝告、警示、发布信息资料）等。

　　行政权是国家权力的组成部分，是社会秩序的保障。人们结成社会，共同生活，就不能没有权力；人们建立国家，进入政治生活，就更不能没有权力，特别不能没有行政权，这是人们的常识所了解的。那么，行政法为什么要对行政权加以控制和规范呢？这是因为：第一，行政权同其他国家权力一样，其作用具有两重性：一方面，它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导的作用，促进社会经济的发展；但另一方面，国家权力也可以滥用；国家权力滥用，既会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，还会阻碍，以至于破坏社会经济的发展。而国家权力不加控制和制约，就必然导致滥用，这是人类几千年的历史已经反复证明了的一条经验。第二，行政权不完全同于其他国家权力，它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。很多人一辈子可以不与法院、议会等直接打交道，但他们却必须从生到死与行政机关打交道。公民在人生的过程中的任何一个阶段，甚至每年、每月、每日都要与行政机关打交道，如出行要接受交警监督，工作获得收入要向行政机关纳税，结婚要去行政机关领结婚证，办企业要向行政机关申请营业执照，盖房要经土地规划等行政机关审批、发证，出国要向行政机关办理护照，等等。行政权对行政相对人权益的影响是最直接的，无论是行政处罚，行政强制，还是行政许可，行政征收，或是行政给付，行政裁决，都会直接影响相对人的权益，立法权虽也会影响相对人权益，但法律对相对人的影响大多是间接的（需经过执法或司法）。司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的，但实际上，司法是一种裁判，一种救济。司法通常不是直接赋予权益或剥夺权益，而是在相对人权益发生争议或受到侵犯时，法院对之予以裁判和救济。由于与立法权、司法权等等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致滥用和腐败（在一些地方，一些时候，人们常常给行政机关及其公务员行贿，却很少给立法机关及其人民代表行贿，人们虽然也给法院的法官行贿，但法院办案要经过严格的和公开的程序，这种程序给腐败和滥用权力增加了相当的难度），从而行政权最需要予以控制和制约。第三，在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自已制定规范，自已执行规范，自已裁决因执行规范而发生的争议、纠纷，在这种将数种权力集中在一个机关之中的情况下，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。正是由于以上原因，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必须的，而控制、规范行政权机制的最重要的环节就是行政法。

　　那么，行政法怎样控制和规范行政权呢？从整体上考察和分析行政法的规范可知，行政法主要从三个方面控制和规范行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，而且要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、政策，管理国家内政、外交事务的必要范围内。其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式。行政权对行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的方式，甚至更重要的是在于权力行使的方式。一个行政机关，权力即使再大（例如可以限制公民的人身自由），如果其行使方式有严格的程序规范，遵守一整套公开、公正、公平的程序规则，其对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使其权力很小（例如仅可对公民进行小额罚款），但如果其行使方式没有程序制约，可以任意行为，其对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政程序法是行政法的重要组成部分，它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用。行政组织法和行政程序法是在事前控制行政权的范围和规范行政权行使的方式，防止其越权和滥用，行政法制监督法、行政责任法、行政救济法则是事后对行政权进行制约。监督法为行政权行使是否遵守法定权限、法定程序提供监督机制；责任法为滥用行政权的行为提供。