三、行政程序参与权的保障

　　行政相对人实现程序参与权虽然不是其参与行政程序的目的，但是没有行政程序参与权，行政相对人在法律上的实体权利难以获得切实保障。对行政相对人程序参与权的法律保障，我们可以从以下几个方面作进一步的思考：

　　（一）通过立法细化宪法规定的行政程序参与权

　　宪法为一国之基本法，既规定了国家的权力，也确认了公民的权利。但是，由于宪法本身的原则性、纲领性决定了其所确认的公民权利缺乏可操作性。如我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法这一规定确认的公民在行政程序上的参与权利至少有申诉权、控告权、检举权、行政赔偿请求权。除行政赔偿请求权外，申诉权、控告权、检举权可以说至今仍无法律的细则化规定，也就是说，在现行宪法公布实施近20年了，对于公民来说这些行政程序参与权仍然是纸上的权利。虽然现实政治生活中公民可以通过如举报箱等行使权利，但由于没有法律程序的保障，所举报的材料经常回到被举报人的手中，等待举报人的经常是报复-一种借用国家机器打击举报人的报复。即使是行政赔偿请求权，也是在1995年才得以通过立法加以落实。[19]

　　因此，我国行政程序立法的一个重要功能在于将宪法确认公民的行政程序参与权具体化。然而这个认识似乎在目前行政程序立法的讨论中没有给予应有的关注。我以为脱离宪法（当然宪法本身应当是“善法”）的规定讨论行政程序立法可能难以制定一部适合法治的“行政程序法典”。一直以来国家立法机关在制定法律时，经常会在第1条中写上“根据宪法，制定本法”之词句，但其内容是否真正符合宪法，那是另一个需要讨论的问题。虽然引用了宪法作为其立法的依据，但有时这种宪法引用成了一种客套话，并没有产生应有的约束力，而通过立法裁剪公民基本权利多少表明了立法机关对宪法的轻视。如宪法规定公民因国家机关和国家工作人员侵权造成的权利损失，可以依照法律取得赔偿请求权，但国家赔偿法则将公民权利损失的赔偿范围限定在人身权、财产权。即使对人身权还作了限定，如精神损害就排除在国家赔偿范围之外，使公民对因国家机关和国家工作人员侵害公民权利造成的精神损害丧失了国家赔偿的请求权。

　　所以，通过立法保障行政相对人的程序参与权，首先要正确认识宪法规范所包含的宪政思想，不折不扣地通过立法将其释放出来。其次，行政程序立法中有关行政相对人程序参与权程序规范的设计，应当具有正当性，便利于行政相对人行使行政程序参与权。

　　（二）通过法治提升对行政程序参与权程序保障的认识

　　法治的基本内容是制约权力、保障权利。虽然我们将“法治国家”写进了现行宪法，但是我们对法治的认识并没有产生同步效应。目前对法治的误读相当严重，尤其是各级国家机关的工作人员。许多国家机关工作人员将法治理解为依法而治，将法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响。在这样的法律认知背景下，公民便成为国家权力支配的客体；既为国家权力支配的客体，就无所谓权利的确认与保障。这种思想观念可能是我们推进法治的最大障碍。行政程序法被视为一国步入法治的重要标志之一，如果我们对法治的认识仍然没有质的提升，那么行政程序立法不可能充分重视对行政相对人参与权利的保障。正如博登海默所说：“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。”　[20]