行政法在大陆法系和英美法系均表现出实体和程序不分的状态，并不表明其他国家和地区的行政法制度与研究体系也必然如此。但遗憾的是经济发达国家的制度和学说历来都是受到更大的重视和被奉为经典的。况且大陆法系和英美法系的制度和学说至今仍在全世界有着广泛的影响，他们的特色就是世界的特色，他们不分我们也不能分，他们的做法就是法律，而不管这种特色的历史背景和优缺点。这也许是世界上广大地区，包括中国在内一直沿袭这种行政实体与程序不可分离学说的一个原因吧。

　　至于行政法自身是否存在实体与程序难以分立的特殊性，这是迄今为止我国绝大多数学者解释这个问题时所持的一个重要理由。编者并不同意这一看法，因为持这一观点的学者不能找出令人信服的立法证据来支持这一观点。首先，行政实体法和行政诉讼法完全可以独立存在，而且全世界已颁布独立的行政诉讼法的国家和地区有几十个，包括中国大陆和台湾地区均是如此。（注释20） 其次，行政实体法和行政程序法也是完全可以独立存在的。像行政诉讼法一样，在行政实体法之外，世界上许多国家和地区都制定有独立的行政程序法典，其数量甚至比行政诉讼法还多。 尽（注释21）管这些行政程序法典或多或少的包含了一些实体法的内容，但这并未改变其程序法的性质，更不能说明行政实体法和行政程序法就不能分离。恰恰相反的是，上述大量的立法证据显示的事实证明行政实体法和行政程序法是可以分立的，可以独立存在的。也就是说，在立法上，行政实体法、行政诉讼法和行政程序法都是可以分立的，可以独立存在的，而不管各国之间在立法内容和形式上存在多大的差别。显然问题不在立法方面，而是主要表现在行政法学界对这种立法存在的学术归纳方式和方法上。当然归纳方式、方法又会因时、因地、因人不同而不同。正如大陆法系的学者对同一法律现象可以这样归纳，而英美法系的学者可以那样归纳一样。那么中国的学者为何不能有自己的归纳呢？答案当然是肯定的。对同一法律现象，中国学者完全可以有自己的学术归纳，同时这种归纳也完全可以不同于大陆法系和英美法系。因为作为学术自由和使用不同方法论的权利，这是天经地义的事。问题是我们的学者犯了个欧洲人曾犯的“言必称希腊”的毛病，或者说我们的学者现在还犯着亚洲人正犯的“言必称欧美”的毛病。

　　三

　　中国现行法制体系基本上形成了以宪法为根本法，以刑法、民法和行政法为实体，以刑诉法、民诉法和行政诉讼法为程序法的基本格局。我国行政法学界现在仍然坚持行政实体法与程序法不分的观念，这与我国现行法律部门的基本格局不相符合。确切的说，我国目前行政法学理论体系既未反映业已形成的法律部门划分的现状，甚至已经落后于行政法制建设的实践。当一种法学理论不能反映某一法律制度的实际情况时，势必影响其指导作用，那么对这种法学理论的变革就成为必要。同时，应当强调的是，我国自古以来就有重实体轻程序的观念，把程序看成次要的，可有可无的。所谓实体和程序不分，在我国就等于仍然主张实体优先，行政程序法难以取得独立的法律地位并得到应有的重视。所以，从建立健全我国行政程序法制出发，尽快将行政程序法学从我国行政法学体系中分离出来，作为和行政实体法学和行政诉讼法学或行政救济法学同等地位独立存在，也是完全必要的。

　　从行政法学自身的体系看，实体与程序的分离也是必要的和可行的。首先，实体与程序的分离是人类对法律现象认识的一个深化，也是法学研究方法的一次飞跃。无论如何，从不分到分是一个历史进步。也许在未来的某个时候，从分到不分又是一个历史进步，但是，毫无疑问，那是一个更高层次的进步；其次，我国现行的行政法学教材的行政法观念和体系无法对行政法现象作出科学的、合乎逻辑的解释。笔者认为，我国行政法学界对行政法的解释主要采用两种方法：一是从内容上来理解行政法。认为“行政法是关于国家行政组织及其行为以及对行政组织及其行为进行监督的法律规范的总称。” （注释22） 二是从调整对象上来理解行政法。把行政法定义为调整行政关系以及在此基础产生的监督行政关系的的法律规范和原则的总称。（注释24） 笔者认为对行政法的第一种解释仅仅说明行政法包含了哪些内容，并没有说明行政法为什么包含这些内容，更没有将实体和程序分立；第二种观点虽然从调调对象上来理解行政法，想从行政法调整对象的特殊性上来证明它是行政法，而不是别的什么法。但由于持这一观点的学者把行政法的调整对象表述为完全不同的两种关系，即行政关系和监督行政关系，不但未将实体与程序相区别，也很容易使自己陷入行政法是调整综合社会关系的综合说的泥潭。尽管持这一观点的学者的出发点是好的，即强调对行政进行监督的重要性，但关键看怎样强调。不能因为监督关系重要，就不管它是实体的还是程序的，是内部的还是外部的，是宪法调整的关系还是由部门法调整的关系。事实上，监督行政关系是非常复杂的。人民法院对行政机关行政行为的监督关系主要是行政诉讼关系，这种关系本身就具有特殊性，而且自成体系，不宜包含在其他关系之中。而且正是因为它的特殊性，由不同于行政实体法的行政诉讼法来调整，完全没有必要把这种行政诉讼关系机械地、人为地同行政实体法调整的行政关系混合在一起。行政系统内专门的监督机关（注释24） 和上级对下级的监督关系，实际上是一种内部监督关系，它本身就是行政关系的一种。没有必要再把它排除在行政关系之外，再起个监督关系的别名。当然，议会和检察机关对行政机关有监督关系，但这是否属于行政关系和监督行政关系值得研究。因为议会对政府的监督关系显然是宪法层面上讨论的问题，属于根本法调整的对象。而检察机关对行政机关及其工作人员的监督主要在刑事方面，已经有刑事法律加以调整，不宜再作为行政法调整的对象。而行政机关工作人员违反政纪的行为则由行政监察机关按照内部行政关系处理，不属于检察机关管辖的对象。如果说人民检察院参与行政诉讼，作为法律监督机关既可以监督人民法院，也可以监督行政机关，那么前者是监督法院的，自然不属于监督行政关系，而后者虽然可以监督行政机关，但在我国要看行政机关及其工作人员的行为性质是刑事违法还是违反政纪。如果触犯刑律，就不属于行政法调整的问题；如属于违反政纪，则属于内部行政关系的性质，检察机关则不宜行使监督权，构不成监督行政关系。