四、信赖保护原则（Vertaünsschutz）

　　所谓信赖保护原则，是指当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。[19]“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”[20]但是，在行政过程中却处处隐藏着不安定因素，如行政法规范必须随着社会的发展不断作出修正，行政行为因违法或不合适宜也需要加以撤销或废止而发生变动等。为不使社会成员因信赖上述因素的安定性而遭受损害，有必要对其正当权益设置一道屏障。信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应。当然，信赖保护原则的适用是有条件的，且因信赖对象的差异而存在操作上的差别。概括而言，其适用条件是行政过程中某些因素的不变性值得信赖，且这种信赖值得保护。

　　信赖保护原则是二战后在德国发展成功的又一项行政法的基本原则。二战前，信赖保护之观念，在一向专注依法行政及公益原则的德国并不受重视，仅有一些零散规则。如《威敦比克邦行政法总则草案》（1936年）第42条第3款就规定：“授益行政行为之撤销与变更，须附理由。” 说明理由义务的课予客观上有利于信赖利益的保护。但是，形式法治国仅仅在有限的程度上保护信赖利益。行政行为变得不可撤销的唯一情形是该行为已经生效，受益人已经依靠它去进行活动，例如某人得到建设许可后开始建造房屋。但是，如果一个行为是违法的，该行为总是可以撤销的，而不管存在什么样的信赖利益。[21]在二战以后，这种状况发生了改变。1956年柏林最高行政法院在一个突破性判决中认为，应当用一种专门的平衡办法来协调“依法行政原则”与“信赖保护原则”这两个都代表了宪法价值的原则。后来，这个思路得到德国宪法法院的确认，认为这是法律安定性原则在保护公民合法权益的表现形式，侵害公民的信赖即构成违反法律安定性原则。[22]自此，信赖保护原则逐渐渗透到行政全过程，如在法律事实的认定、行政法律规范的选择适用等环节，并在众多的成文法中被明确加以规定。其中，尤以1976年德国《行政程序法》的规定更为引人注目。该法第48条至第50条对授益、负担、双效、复效行政行为的撤销及废止作了详尽规定，从而确立了信赖保护原则在行政法上的地位，并使之更具有可操作性。但有一点必须注意的是，德国《行政程序法》以及其他有关法律在作出相关信赖保护时，是以信赖保护原则已经成为其独立的宪法性原则为背景的。所以，在德国，信赖保护原则不仅是行政法上的一个基本原则而约束所有行政行为，而且具有宪法的位阶，是一个宪法性原则，可以控制立法行为。学界及判例上也多从宪法原则的高度对信赖保护原则加以研究并推动其发展。

　　信赖保护原则之所以产生于二战后的德国，这与其发达的社会法治国理念有着密切的关联性。如前所述，法治国的产生与发展均始于19世纪的德国，并经历了从自由法治国到社会法治国理念的嬗变。在自由法治国时代，行政机关在国家内部的任务只限于维持社会治安，“受到法律约束来侵犯人民财产与自由的‘行政处分’，也堂而皇之的形成行政法的重心。”[23]进入20世纪的社会法治国时代以后，国家任务发生了变化，国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所带来的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须担负起创造合乎正义的社会秩序，为人民提供个人生活不可欠缺的“生存照顾”的职责。此时，行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系，而是一种相互需要与相互依赖关系-诸多行政任务的实现都需要社会成员的鼎力支持，社会成员也将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的工具。这样，信赖关系不仅仅在私人生活领域具有重要地位，在国家的公共生活中同样扮演着重要的角色。正如德国学者拉邦德谓：“诚实信用原则得支配公法领域，一如其于私法领域然。苟无诚实、善意，立宪制度将无法实行，故诚实、善意应为行使一切行政权之准则，亦即为其界限。”[24]正是在社会法治国理念的影响下，信赖保护原则伴随着私法的诚信原则在行政法中的引入而确立起来，是诚信原则在行政法中最直接的体现。