「内容提要」本文追溯了法学思潮对行政行为理论的作用和影响，分析了不同时代法学思潮对行政行为理论的发展。本文认为，近代以来的概念法学对行政行为概念的锤炼及行政行为的模式化作出了重大贡献，现代社会法学则赋予了行政行为新的人文精神，后来的自由法学则为探索行政行为的实施规律作出了自己的努力。行政行为理论由此得到了进步、完善和丰富。

　　「关键词」法理学，行政法学，行政行为

　　行政行为是行政法学尤其是大陆法系行政法学上所普遍接受和广泛使用的法学范畴，也是行政法尤其是大陆法系行政法的核心。对行政行为的系统研究，几乎需要行政法学的所有技术、涉及行政法的全部领域。本文仅拟从社会发展过程中所出现的法学思潮与行政行为关系的角度，来揭示行政行为所蕴含的法律文化和人文精神，追溯行政行为理论的发展。

　　一、概念法学与行政行为范畴

　　概念法学又称形式法学，源于17世纪德国封建习惯法的罗马法化运动即“《学说汇纂》在现代的应用”或“潘德克顿运动”（usus modernus pandectarum），因此又称“潘德克顿法学”。近代意义的概念法学，则是19世纪中叶的德国法学家为适应德国法制统一及其法典化进程的需要，建立资本主义法学体系而兴起的一种法学思潮，其代表人物主要有海塞（Heise）、凡格罗（K. A. Vangerow，1808－1870）、温德海得（R. Windscheid，1817－1892）、拉邦德（P. Laband，1831－1918）和梅叶尔（Otto Mayer，1848－1924）等。概念法学认为，法学的研究对象仅限于实定法规范；法学是一门运用“法律学的方法”，对实定法规范进行“纯粹的逻辑性思维”的科学。概念法学强调，法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理，提炼出具有共同性和普遍性的素材，并对该素材进行概括、抽象和归类，使其形成一个严密的体系，为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一和标准的概念性工具和框架性结构。概念法学取得了一系列重大的法学成果，建立起了近代意义上的精密的法学范畴和严密的法学体系。[1]

　　概念法学在德国的兴起，具有相应的社会背景。直至19世纪中叶，德国仍处于封建割据状态，调整社会关系的仍然是分散的日尔曼习惯法。拿破仑的侵略，终于唤醒了日尔曼人的民族意识，并逐渐形成了相对统一的俾斯麦中央政权。政治的统一和政权的巩固，需要统一法制的保障。法国的法典化成就，更令德国人羡慕和渴望。于是，德国法学家终于以萨维尼（F. C. von Savigna，1779－1861）关于习惯法、学术法和法典法的历史法学为理论基础，兴起了一场广泛而深入的“潘德克顿法学”运动。

　　处于上述社会背景和法文化氛围的梅叶尔，自然成了概念法学的拥护者和实践者，于1895年提出了“行政行为”这一法学范畴。众所周知，在此以前行政法学已经在法国等国得以产生和长足发展，并将行政机关的一切法律行为（包括公法行为和私法行为）称为“行政行为”（acte administratif）。但在19世纪绝大部分时间内，法国行政法学并未对它给予精密加工和严格锤炼，而仅仅热衷于区分权力行为（actes d‘autorté）和管理行为（actes de gestion）。其次，在1895年之前的德国，行政法并未成为一个独立的部门法，行政法学并未成为一门独立的部门法学，而往往与宪法学合称公法学或国法学，研究行政法的方法是国法学方法。再次，在1895年之前的德国行政法学著作中，所构筑的主要内容是行政法分论，即内务行政、外务行政和军事行政等各部门行政活动的具体制度和现象。梅叶尔通过对法、德两国行政法的研究，将行政法学从国法学中剥离了出来，从行政机关的各种活动中（尤其是从具有典型意义的警察和税务行政活动中）提炼出“处理具体行政事务”这一具有普遍性的素材。他又将行政机关的“处理具体行政事务”与法院的司法判决进行了比较分析，从中抽象出“主权者的权力作用”、强制性和单方面性等共同性素材。接着，他将上述两种素材加以综合，并借鉴法国行政法学上的“acte administratif”用德文“ver waltungsakt”这一名词加以概括，在1895年出版的《德国行政法》中提出了“行政行为”这一行政法学核心范畴。根据他的界定，行政行为是指行政机关运用公共权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为（“原文为……ist der Verwaltungsakt，ein der Verwaltung zugeh=riger obrigkeitlicher Ausspruch，der dem Untertanen im Einzelfall bestimmt，was für ihn Rechtens sein soll.”[2]）。此后，“行政行为”被德国法学家不断地进行加工和锤炼，先由柯俄曼（Kormann）运用民法上的法律行为和意思表示理论界定为“国家之法律行为”，以后又由福雷那（Fleiner）阐释为“行政机关”的法效意思表示，接着又被叶立尼克（Walter Jellinek）概括为“行政机关对特定人所为，具有公权力之意思表示”。[3]