二、什么叫行政程序的“正当性”

　　程序的正当性标准至少从四个角度考虑：程序性权利、权力的控制、效率的合理、实体权利目标。

　　第一，相对人的程序性权利是否在行政程序中受到承认和保障，这是行政程序正当与否的前提标准。

　　听证权、辩论权、回避权、知情权等如果没有在行政程序中受承认和保障，那么这种行政程序就不会是正当的程序。尽管实体性权利的保障是行政程序的最终目的。但实体性权利与程序性权利的关系是目的与手段的关系、源与流的关系、内容与形式的关系。没有程序性权利这种“手段”与“形式”，那么行政程序无以保障实体权利的实现。只有当程序性权利与实体性权利相适应、相佐证、相协调时，权利才有完整的表现，也才有实现的可能。因此行政程序是否正当首先看它是否承认并保障程序性权利。

　　第二，行政主体的行为和权力是否受行政程序控制，这是行政程序正当与否的核心。

　　行政作为国家行为，是通过行政人员的具体活动来进行的，它带有主观性因素，其中必然存在不合理的主观性因素，所以有必要运用法律手段来克服它。正当的行政程序应当是：约束适用者权力的重要机制、进行理性选择的有效措施。在抽象的规范与具体的案件之间所存在的鸿沟，是由有效的选择程序来充填弥合的。正当的程序总是从法律适用的一系列活动中分离出某些带有权利或权力性质的内容，交由其他主体来进行或让适用者与他们共同进行。从这个意义上讲，听证、参与、辩论、回避、。22.复议等程序又是为了制约行政主体的权力。所以，正当的程序能够“加强理性思考”，是“对恣意的限制”。「5」

　　第三、行政效率的考虑是否建立在合理基础上，这是行政程序正当与否的关键。

　　这实际上涉及效率与公平、效率与民主等关系的协调问题。效率无疑是行政的本质要求。行政程序中的效率价值显然不同于司法程序中的效率价值。司法程序完全可以不以效率为目标，但行政程序不能不把效率作为目标之一。这是两种国家行为的性质决定了的。一般程序法告诉我们，程序的价值要素之间总会存在矛盾与冲突，比如公平与效率。就一般情况而言，行政程序在给相对人带来公平的决定的同时，也给行政主体带来工作效率上的负担和麻烦。面临复杂多变的社会管理事务，行政主体的工作理应是高效的，但是却需要那么多复杂的手续和时间顺序，行政主体要等到法定时间和手续履行完毕才能作出决定。在行政程序中强调行政效率应当是有前提的，「6」这些前提包括：1.起码是不损害相对人合法利益；实践中行政效率需要以损害相对人利益为代价的情形大都可以避免。2.不违背公正的最低要求-听取对方意见与必要的回避。「7」3.应符合当然公理-比如未经调查即实施处罚，虽然存在不损害相对人利益的可能性，但这样做显然是不符合当然之公理的，因为公理告诉我们“没有调查就没有发言权”。4.其他不必作为效率之代价的事由。行政程序并非千篇一律，为了提高行政效率，还应当区分正式的程序与非正式的程序。如果一种行政行为所涉及的相对人的权益并不是重大的（如财产权与人身自由的剥夺），那么可以采取相对比较简便的程序。总之，行政主体还应当根据所涉及的相对人利益的大小、轻重来确定程序的适用问题。

　　第四，能否确保行政主体从相对人实体权利角度来考虑问题，是行政程序正当与否的最好标准。

　　行政主体必须告知相对人听证的时间和地点，但这还不是行政程序正当的实质性标准。行政程序法如果能够规定“机关在决定听证的时间和地点时应充分考虑当事人或其代理人的方便和需要”，「8」那么，它就不会使听证权、知情权停留在形式上，而是跃升到实质上的便民、服务原则。任何法律程序都应当是以保障公民合法的实体权利的实现为主要目的。行政程序同样如此。但是这并不等于行政程序一定能够促使行政主体从相对人的实体权利角度来考虑问题。有些似乎十分合理的行政程序，并没有被行政主体用来保证相对人权益，而是被视作行政活动的障碍（比如听证程序被视为办事效率的障碍），或被当作行政主体为自己辩护的根据（比如利用审查程序拖延授益行政的时间，审查程序成为官僚主义的借口），甚至被充当行政主体谋取“法外利益”、“非法利益”的借口和凭据（比如利用登记或许可程序收取非法定费用）「9」等等。在行政程序问题上也存在自由裁量的行为，其合理性的实质标准应当是相对人的权利能否得到保障。行政程序是相对人权利义务实现的合法方式或必要条件，正当的程序能促使权利被实际享受，义务得到切实履行。行政程序通过对权力的约束和控制来保障人权，通过权力制约促使行政主体从相对人的合法权利角度来考虑问题。此外，行政程序是相对人权益纠纷解决的重要途径，正当的行政程序对于相对人权利又是一种有效的重要的补救手段。所以检验—种行政程序是否正当，最终应当看它是否保障相对人实体权利的实现。