地方政府特别是基层政府相对于中央政府而言，与公民的权利发生着最为直接和频繁的接触，因此它在宪法上的重要性日益提升。中国的地方政府改革，也处在渐进的发展过程中，迫于全球化，国际化的洪流，改革的程式中必然需要有一部分是结合具体的实际情况的同时，借鉴一些各国相对发达的制度，但是借鉴不是凭空的，需要有一个基础，就是要存在一种相同的适用条件。所以本文首先要提出一个疑问，中国的地方政府类别划分比较复杂，非自治地方的地方政府的管理究竟存在哪些能够与世界各国作法的可衔接之处。根据这个问题，本文试图从词义、制度两个方面的比较中得出一点思路。

　　一、“自治”含义的比较

　　近代意义上的自治是在人民自治和团体自治结合的基础上发展起来的。人民自治源于近代英国，是指根据人民自己的意志负责而实行的政治；而团体自治则源于德国，是指承认独立于国家的自治团体存在，并尽量排除国家机关的干预，由团体亲自实行自治。因而，自治权是一个在现代资产阶级宪政运动的历史背景下发展起来的，与现代民主思想与法治思想有密切联系的公法上的法律概念，具有民主性和法定性的特征。

　　英文和德文中，在表达“自治”这个意思时，都使用了“Autonomy”（德文中是Autonomie），这个词源于希腊语。在希腊语中，“auto”是“self”（自己的 ）的意思。“nomous”是“law”（法律 ）的意思。“Autonomy”一词指的就是管理自己事务的法定资格，现在这个词多用于表达“自治权”。英文中还用了另外一种表达：“Self-government”，根据《韦伯大学辞典》[1]的解释，意思是：“一种政府或者说统治和管理，建立在本政治区域内的居民的控制和指引之下，而不是外界权力的控制”，强调的是一种独立性。同时，“government”[2]意味着国家权力的介入，即政府参与下的自治，但所介入的国家权力的性质，是立法、行政还是司法权力，从字面上还不能解释清楚。而德语中也有另外一个能代替“Autonomie[3]”的词，就是：“Selbstverwaltung”，这个词的含义比较清晰， “selbst”相当于英语中的“self”，表示“自己”或者“自主”，“verwaltung[4]”本意是“管理”的意思，但是在政治发展和词义演变的过程中，赋予了“行政”的含义，也就是行政性的管理，强调的是行政权。德国的联邦之下的地方政府的自治，采用“Kommunale Selbstverwaltung”这样的词汇，直译成中文就是是“区域中的自主的行政管理”。根据这样的理解，至少在德国的地方自治概念，不能等同于相应的中文解释，即不同于我国的民族区域自治和特别行政区的自治。尽管这样看来似乎英语中的“自治”这个词更具有特定的含义，但是，这种特定的含义是在政治和法治的实践过程中逐渐约定俗成的，并不一定是词汇的本身最初的含义，事实上单纯的从字面意思上，英语和德语的“自治”区别并不是非常明显。当然，英德两国同时使用Autonomy（Autonomie）这样的词，又在一定程度上说明了对西方国家自治传统的尊重。所以不妨做一个推断，这两个国家的“自治”含义的差别是逐渐在国家社会的发展过程中形成的。

　　从中国来看，根据国内的实际情况，“自治”这样的词汇是不能泛用的。虽然很少见到从概念本身来区分一般的地方政府管理和民族区域自治、特别行政区自治等地方自治，而多是在程序或者权力内容上来列举他们的不同。但总之，中国的“自治”和英语中的“self-government”一样，也意味着从中央获得相对独立的一定范围。但同时“自治”的用意还包括，一方面是作为保障少数人与多数人一样享有平等权利的一个重要途径，另一方面是作为避免冲突和紧张关系的一种重要手段。也就是说，这类自治并不是一种普遍现象。而普遍的现象是，这些自治地方以外的地方政府，也并非没有任何程度的自主管理而单纯服从中央的指令。而且从词汇概念来看，这些地方政府的管理，与上述德文中的概念还是有相似和对应之处的。