摘　要：本文集中梳理了清末民初围绕设立行政裁判所所引起的长期争议：在晚清主要集中于传统的都察院与新式的行政审判院之关系，民初则主要围绕是选择参照西方的一元制还是二元制来建立我国的行政审判模式这个问题展开的。权力分立观念是行政诉讼之前提，行政诉讼则处于司法和行政两种权力边界之上，判定其性质究竟是以司法权为主还是以行政权为主的问题实际上才是争议存在的真正原因，也是近代中国选择行政法院设计模式的主要思想因素。

　　关键词：清末民初；行政诉讼；行政裁判所；一元制；二元制

　　行政裁判通称行政诉讼，指的是人民对于行政机关及其工作人员违法侵害其权利的事实，得向特定机关寻求救济的诉讼行为。其主要目的是防止行政机关的违法处分，维护法律的尊严，进而保障人民的权利。①传统中国在专制政体之下，人们按职业有仕农工商之别，农工商在政治结构中皆属于“民”之范畴，仕则归于“官”的范畴，“官”乃受命于天子来治理万“民”，故形成官尊民卑之观念与事实。人民受到了官府的非法侵害，被称为“冤情”，只能申诉于该管官厅或其上级官府，无现代意义上的民与官居于平等地位而对簿公堂，由居于独立地位的第三者来裁判其是非曲直的行政诉讼观念和制度设置。

　　晚清因内忧外患而进行法律改革，其目标是与国际接轨，得到列强认可，进而收回有害于王朝统治的领事裁判权。但有一个问题需要考量，即在列强之间，具体的法律制度也存在歧异，劳乃宣在批驳新刑律时即意识到此点，认为该问题的存在是通过法律改革收回领事裁判权的障碍。这个问题也并非如所想象的无法克服，因为列强之间具体法律制度的歧异是植根于其礼教风俗、历史传统等诸多因素[1]，但他们建构这些法律制度的根本目的则是为了保障民权，防止权力的专断和恣意。只要我们通过法律改革建设的法律制度能达到此目的，也就是与国际接轨了，原不必事事雷同。要保障民权，建立一个能为列强所认可的法律和司法体系，那对官府的行为依法进行裁判，则是司法改革之必需。

　　要依法裁判官府之行为，就需要首先解决行使该裁判权的机构设置问题，非如此不能谈行政诉讼和保障民权的落实。在清政府所欲参照的列强内部，做法也不相同，大致可分为两派：一派以法德等欧陆国家为代表，采取的是分离主义，即于普通法院以外，另设行政法院，受理行政诉讼，通称二元制；一派以英美为代表的普通法系国家，实行合并主义，将行政诉讼交由普通法院受理，通称一元制[2].因我们的模仿对象之间存有重大差别，故在当时关于如何建设行政裁判机关的问题引起了长时期的争议。这种争议，直接影响了行政诉讼进行和展开等相关问题。本文拟对此种争议进行考察，分析它对行政审判机构的设计思路产生的重大影响。

　　一、晚清行政审判衙门之设计——都察院抑或行政审判院

　　我国台湾学者黄源盛先生给晚清的变法修律和预备立宪一个中肯的评语“似假又真”[3]，说其“假”，在于通过修律和立宪来维护皇权；说其“真”，在于通过宪政收拾民心，实现自强之目的。其实，假与真之间又非绝对，关键在于其具体做法。做得好，假的可以变真；做得不好，真的亦会变假。这种分析也适用于晚清筹设行政审判衙门问题。它有助于我们撇开“政治评价”之成见，聚焦于此种制度设计过程之本身。

　　光绪三十二年（1906年）七月十三日清朝廷发布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》[4]，官方正式承认要为立宪而进行预备工作。同年年底颁布的《大理院审判编制法》规定大理院有权审理“官犯”和“各直省之京控”[5].可知此时行政与司法之间权限分划不明，尚无明确的行政诉讼观念，以现代眼光考量的一些类似行政诉讼的案件，如“官犯”和“京控”等，由刑部移归大理院执掌。行政诉讼观念在官方文件出现始于光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》。其中第二条规定：“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件，但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。”[6]它明确暗示要设立单独的行政审判衙门。经过两年的改革中央和地方官制之后，到光绪三十四年八月一日，宪政编查馆和资政院会奏预备立宪之详细计划——“逐年筹备清单”，预定在第六年（1913年）设立行政审判院，具体由会议政务处和宪政编查馆同办[7].这是清政府在正式官方文件中表达在普通法院——大理院和各级审判厅——之外设立单独的行政审判衙门的构想。到宣统二年（1910年），因各方社会舆论之压力，清政府缩短了预备立宪的年限，并相应地修正了“逐年筹备清单”，计划在宣统三年颁布行政审判院法，设立行政审判院[8].修订法律馆据此还拟定了内容达二十一条的《行政裁判院官制草案》。虽说因清政府的迅速灭亡，该草案还未来得及颁布，行政裁判院也未能建立起来，但无可置疑，清政府在预备立宪的背景下，确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。