到袁世凯恢复帝制失败，国会重新恢复，前度被袁世凯搁置的《天坛宪草》被重新交付审议，在审议过程中，关于第八十七条行政诉讼制度问题又引起了比较激烈的争议。这时争议主要围绕着平政院的设立是否必要而展开，反对设立平政院的即为赞成原案，主张行政诉讼应由普通法院受理；主张设立平政院的也就是反对原案的提法。双方都提出了自己的理由，争执不下，最后付诸表决：议员共出席536人，赞成不设平政院者371人，赞成设立平政院者149人，不设平政院的主张获得通过。[31]之后整个北洋时期所通过的宪法和宪草在行政诉讼这一点上都基本沿袭了此种不设平政院，而由普通司法机关审理行政诉讼的规定。

　　虽然宪法和宪草的规定如彼，平政院并没有随之解散，一直在进行行政诉讼案件的审理。其间也做了一定的改革，最重要的一次是在1917年初，撤销了平政院审理纠弹案件的权力，而专门受理各行政官署违法处分之案件。①此次改革，使得平政院更像一个单纯的行政诉讼审判机关，而非具有浓厚都察院色彩的监察机构。平政院一直到1928年国民政府统一全国才结束其活动。在这一时期，关于行政诉讼最主要的问题是法律正式规定与事实的背离，而非行政诉讼模式选择的理论问题，因此关于行政诉讼究取一元制还是二元制的争议只是在较小范围内存在，其持论理由亦不外乎前此争论之点。兹不赘述。这是民初关于行政诉讼模式争议之大概。

　　三、民初关于行政诉讼之主要争点

　　综观上述争议之过程，可以看出，它基本围绕着下述三个问题集中展开，试缕述之。

　　（一）诉讼模式选择之基准——官民平等抑或特权行政

　　在近代中国模仿英美一元制的行政诉讼模式之主张多从官民平等的角度立论。他们认为在普通审判机构之外筹建独立的行政审判衙门实际上就是赋予行政官超出于平民之上的特权，与近代法律面前人人平等的法治原则相悖。在行政效率和权利平等保护这两个与行政法密切相关的价值之间进行权衡，他们更注重后者。徵之于近代中国之实际，他们认为中国数千年的专制，其重要表现即为官吏对平民的压制，造成官吏权力的恣意与肆虐，民众的权利得不到保护，因此在推翻专制之后所建立的民国，首先需要解决的是限制行政权力以保护民权，行政效率只是一种次要考虑。章士钊和王宠惠就是其中的两个代表性人物。

　　章士钊在《吾国》中提出一元制的主张，理由在于：行政审判之观念起源于法兰西，与行政法之运用密切相关。法国行政法之发展，是与法国人所特有的“行政特权”观念紧密相连，“法兰西人以为政府与政府之官吏，实为国民之代表，宜享有一种特权，为私人所不有者，而规定此种特权之原理与所规定人民普通权利义务者，当有不同。”而法国人的此种观念，则起因于对原产生于英国的“分权”观念误读之结果。英国人分权的观念所建立的前提是法律平等主义，即“自总理大臣以至乞丐，一律受审判于普通法庭，法律之眼光，从不等差国家之分子而歧视之”。重点在审判权保持对行政权的独立，使之能够公平地裁决案件。而“在法兰西以及大陆政家视之，则分权云者，乃行政大臣独立不受法庭之制裁”，产生了严重的误读。由于法国人所解读的分权观念的重点在于行政权对于审判权的独立，所以“政府及其官吏当以公人之资格有所行动，应保持其独立，对于普通审判院之审判权，无服从之义务。”分析至此，章氏遂得出结论，“对于今之设立行政审判院可予以一普通之观念，曰行政审判院者，乃国家特设之一机关，适用一种特别法律，号曰行政法。行政法之原则基于国家代表之应有特权，凡此种代表以其公人资格有所行动，其行动非寻常法庭所能问。私人与有交涉，其地位与私人互相交涉时所立者迥然不同，官吏所受之处分与私人所受者又截然有异。若尔国者，官吏、齐民之间有一鸿沟，官吏所享之特权非齐民所能有，而齐民原有宪法上之权利一与官吏之特权遇，而即动摇，识者称为特权法制之国。”[32]为了在中国推行平等法制之法治理想，章士钊主张在中国应该推行一元制，由普通法院受理官民之间的诉讼。