只有建立行政卷宗制度，实行卷宗的排他性、封闭性和唯一性，才能迫使被申请方只能提交它作出行政行为当时所拥有的原汁原味的事实材料和法律材料。这样复议机关才能审出被申请方“当时”行为的合法与否，而不是象现在这样去审查被申请方“事后”修改后的行为的合法与否。这样行政复议书面审才能发挥其应有的监督和救济功能。

　　3、建立必要的行政诉讼书面审制度

　　目前我国行政诉讼一律实行开庭审理，但这是否必要，尤其对那些经过严格听证程序作出的行政行为以及那些对事实认定没有争议的二审案件。从行政效率和诉讼效率角度来讲，我们都有必要建立一定的书面审制度。但要建立该制度，必须要有完善的卷宗制度相配套，这样法院才可以通过调卷令，把行政卷宗调到法院，然后进行书面审。

　　三

　　纵上所述，我们完全有理由认为行政卷宗制度和说明理由制度、公开制度和调查制度等一样，也是一个基本的程序制度。否则程序的真相和作用就会毫无保障，程序就会变成一个毫无意义的装饰。

　　那么我们应如何来建立我国的行政卷宗制度，其基本内容有哪些？虽然行政卷宗的表现形式很多，如听证笔录、回执、调查笔录、查封清单、勘验笔录、许可申请的书面凭证、案卷等等，但万变不离其宗——让程序的真相和作用以人们看得见的方式存在。为了达到这个目的，行政卷宗应符合以下几方面的要求：

　　1、交互性。即任何行政卷宗都不能由行政主体单方面作出，而应该和行政相对人一起交互作出，至少要让相对人知晓，要有有关当事人的签字盖章。

　　2、封闭性。一个行政行为一旦作出，这个行政行为的卷宗就即时封闭，从此以后，任何组织和个人，尤其是作出该行政行为的行政主体，都不能再往该卷宗里添加或筛减任何东西，更不能对其中的内容进行修改或伪造。即要使该卷宗贴上封条，成为历史。

　　3、唯一性。一个行政行为，只能有一个卷宗。

　　4、排他性。行政行为的最后结果要根据卷宗作出，要遵循“卷宗排他性原则”。至于排他性的程度，则取决于不同情况下程序与实体的关系：有的要以卷宗为唯一的依据，有的则要以卷宗为主要依据，而有的则只要求不与卷宗相矛盾就够了。

　　5、调卷令。为了作到行政卷宗的封闭性和唯一性，对行政卷宗必须有严格的管理和保存制度，复议机关或人民法院要审查该行政行为时，只能通过严格的调卷令调取该卷宗。没有经过严格的调卷程序，任何组织和个人，包括作出该行政行为的行政主体，都不能调取该卷宗。

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