问题在于，当没有“直接利害关系人”或实际危害尚未发生时(例如，某一的有损于公益的“规划”刚出台，尚未实际执行)，也就是公益受到损害或公(私)益将要受到损害时，如何救济公益或避免损害的发生?我们认为，国家有关行政机关就是公益的代表，是应当保护公益的。我们应当督促其更好地履行职责，进一步完善督促机制，例如授权“无直接利害有关系人”也可对行政不作为提起诉讼，也就是所谓民众公益诉讼。“无直接利害有关系人”以环保团体为好，个人当然也可，并制定相应的制度，例如立案预审制度、保证金制度和奖励制度。立案时对原告的起诉进行审查，必要时可将原、被告召集在一起，在初步质证、辩论的基础上做出是否立案的决定。与此同时，法院在受理立案时需要考虑交纳适量的保证金，诉讼终结之后，无论原告是否胜诉，保证金都将退还。这样可有效地避免诉权的滥用。其实，综合考虑，有多少人乐意“民告官”或去打这种复杂的环境诉讼官司呢?因此，另一方面，由于在公益诉讼领域，民众在提起公益诉讼方面缺少足够的驱动力，需要建立胜诉奖励制度，例如由败诉的被告承担原告的律师费，从公益赔偿(补偿)金中提取一定比例奖励原告。提起公益诉讼的目的应是“启动”公权体系的运行、“促进”公权体系的完善、“监督”公权体系的运行。充分发挥了政府作为国家、社会利益代表人的作用，公益诉讼反而会减少。

　　如果检察院要行使全面的法律监督权的话，也不要去起诉损害公益的行政管理相对人(民事公诉)，而是要起诉行政管理者的不作为(行政公诉)。受各种因素的限制，检察院不可能包揽公益损害时的保护之责。强大的检察权可对应强大的行政权，而不要绕开具体的管理部门直接对应私人，否则，不仅有越俎代庖之嫌，还会造成权利体系的混乱。

　　三

　　“受环境污染损害的人数众多但个人能够索赔的数额较小而放弃权利或互相企望而不积极行使诉权”，这是群体诉讼和群体利益维护中的“搭便车”问题。严格地说，这不是公益问题，而是私益问题。当然，公益和私益(特别是集团性、群体性私益)有时很难截然分开。某种意义上讲，公益就是由众多的私益组成的。但是，从公益诉讼的角度看，公益主要是指国家利益和社会公共利益，这种利益通常不直接体现为私益，也不是“小额多数”私益的集合。因而，以民事公诉的方式解决“受环境污染损害的人数众多但个人能够索赔的数额较小而放弃权利或互相企望而不积极行使诉权”的问题似乎不妥，有关诉讼也不属于公益诉讼。在我国现有的诉讼体制中解决这类问题的方法是代表人诉讼制度。《中华人民共和国民事诉讼法》第54条规定“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”第55条规定“ 诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼;推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”如果认为我国的代表人制度还存在缺陷的话，可以参考英美国家的集团诉讼制度、日本的选定当事人制度、德国的团体诉讼制度进行改革。陈泉生教授对这三种值得参考的制度与中国的代表人诉讼制度的异同进行了较详细的研究 。本文笔者认为，更值得我国借鉴的是德国的团体诉讼制度――是指当社会组织的成员或其所保护的民事权益受到侵害时，为了维护其成员或其保护的人的利益，该社会组织依法以自己的名义提起和进行的诉讼制度。其实这类社会团体既可起诉保护“小额多数”私益的集合，也可起诉保护没有直接利益关系的公益。这类社会团体主要是环保非政府组织。

　　群体利益维护中的“搭便车”问题，与其说是法律问题，不如说是经济学问题或法律经济学问题。“搭便车”与“公共产品”的关系问题、诉讼效益问题、证券纠纷中的搭便车问题等等，已有很多有益的讨论，不再详述。在此，仅多角度谈几点看法：1、广义地讲，公益只不过是公民委托政府管理的那部分“私益”而已。如果政府部门的工作开展得好，少发生或不发生污染事故，公益和私益也就都得到了保护。特别是对环境利益而言，尤为如此。无论是保护环境公益、还是保护“小额多数”的环境私益，都应首先从公权体系的完善和运行找原因，完善公权体系内部的监督机制，完善私权对公权的监督机制(如，对政府不作为提起公益诉讼)。2、在环境纠纷中，需要通过群体诉讼或团体诉讼保护的是“小额多数”的环境私益。公益诉讼主要应针对行政不作为，然后通过行政处罚使公益得到救济，并可从行政罚款中提取一定比例奖励原告。这就涉及到行政罚款性质的认识问题。《中华人民共和国环境保护法》第38条规定“对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款。”可见。罚款与所造成的危害后果是直接相关的。笔者认为，行政罚款的性质应有三个方面：一是“罚”;二是“赔”，仅是对公益的赔偿，但公益的赔偿不限于罚款，同时可能还有“现令恢复(例如恢复植被)”这类具有民事性质的行政处罚;三是“补”，考虑到经济与环境的协调发展等因素，对公益的赔偿通常不可能是真正全额意义上的赔偿，更多地是一定程度的补偿。实际上，行政罚款、责令恢复等行政措施已经使公民委托政府管理的公益得到赔偿(补偿)，民众提起公益诉讼的目的只是督促行政机关正确地“作为”而已。所以公益诉讼与为维护“小额多数”私益的群体诉讼的目的是完全不同的，两者并行不悖。3、在真正意义的公益诉讼中，“搭便车”行为(例如仅道义上的呼吁)行为，也算是一种有社会责任感的行为。我们要解决的重点问题应是私益群体诉讼中的“搭便车”行为。首先，我们应借鉴前述外国的诉讼经验改进我们的群体诉讼模式，使其更有效地维护民众的环境利益，例如放宽诉讼主体资格。其次，我们也应遵重私权自治，注重利益衡量。私人要考虑诉讼成本、效益。国家要考虑在环境私益保护与劳动就业、经济发展之间的平衡。民法中也有个“忍受限度”理论，对待利益(尤其是环境利益)不可锱铢必较。否则，反而可能会失去真正全面意义上的公平、正义、效率、发展。