一、问题的提出——社会保险纠纷的独立及公益化趋向

　　纠纷是社会保险业发展过程中的必然现象。一般认为，社会保险纠纷是社会保险法主体之间围绕社会保险权利义务发生的争议与冲突。在错综复杂的社会保险法律关系体系中，社会保险纷争性质因社会保险制度和管理体制的不同有所差异。

　　在我国，由于社会保险理论与立法在较长一段时期未独立于劳动法体系之外，社会保险行政管理尚未与业务管理分离，社会保险纠纷依据社会保险主体关系，被切分为用人单位和与之形成劳动关系的职工之间因社会保险权利义务发生的争议(注：曾宪树：《社会保险与社会保险争议处理实务》，人民法院出版社1997年版，第248页。)以及，社会保险缴费人(用人单位和职工)与劳动和社会保险机关之间因社会保险缴费、管理和支付等发生的争议。(注：杨燕绥：《社会保险法》，中国人民大学出版社2000年版，第243页。)前者被列入劳动争议的重要组成部分，按照劳动争议的处理原则及程序予以解决，即遵循“当事人协商、企业调解、地方仲裁和法院民事审判相结合”的解决机制。后者则被纳入行政争议范畴，通过行政复议和行政诉讼程序处理。我国社会保险制度和管理体制的完善将为社会保险纠纷的独立提供契机：在中国，社会保险立法正从劳动法体系中独立出来并不断健全完善，社会保险争议也逐渐分立于劳动争议，成为一种独立的争议形式;社会保险经办机构的建立及业务的长足发展，初步形成了社会保险行政管理和业务管理分设的架构，而随着社会保险制度改革的进一步延伸，社会保险经办机构及其业务终将与社会保险行政管理机构真正分离，依政事分开原则，明确各自分工与责任进行运作。社会保险行政管理机关的职责将主要集中于社会保险法律制度、政策及规划的制定，组织实施和监督依法执行方面。作为独立于政府系统之外的法人，社会保险经办机构则主要致力于依法对社会保险对象的登记，社会保险基金的筹集、运用、管理，社会保险待遇的审核支付，对受保人社会化管理服务等业务管理之上。因此，社会保险纷争将更多发生于建立在经济利益关系基础上的社会保险经办机构与投保人、被保险人、受益人之间，脱离行政争议、劳动争议的范畴独立存在。

　　独立的社会保险纠纷日渐呈现公益化趋向，缘于两大因素：

　　(一)现实因素：社会保险覆盖的普遍拓展和社会统筹层次的逐次提高

　　覆盖范围的广泛延伸和社会统筹层次的逐级提高是社会保险价值实现与功能发挥的内在要求，亦是社会保险发展的必然趋势。社会保险及其制度安排的初衷，在于为遭遇年老、失业、疾病、工作等社会风险的弱势群体提供必要的经济补偿和物质帮助，保障社会整体利益和社会公平与稳定，并在此基础上促进经济与社会良性运行和协调发展。社会保险上述目标的实现取决于社会保险收入再分配、储蓄积累、互助互济、风险分散等功能的发挥，而社会保险的功能发挥又取决于其社会统筹的层次和覆盖范围的广度：按照社会保险所遵从的基本原理——“大数法则”，社会保险参保人数越多(覆盖面越广)，社会统筹层次越高，互济功能就越大，抵御风险的能力才越强。这一趋势也必然是正在我国全面推进的统一的社会保险制度改革的目标。随着社会保险覆盖面的逐渐扩大，各类保险项目社会统筹层次的逐级提高，社会保险功能日渐得到增强的同时，因社会保险法主体的违法行为尤其是来自社会保险经办机构及其工作人员一方的违法行为所造成的消极影响也必然超越微观个体的范畴，在不同层面上冲击社会公共利益。其特点将主要表现为：违法行为后果具有社会弥散性和连锁性;损害对象具有广泛性和不特定性;波及范围具有广域性和规模性;侵害对象具有多重性(普遍不特定公众权益和社会经济公益、国家利益);主体围绕利益的纷争不再限于个别性和对等性;利害关系冲突具有一定的公益性、集团性和综合性。不妨以养老保险为例：我国养老保险制度改革加大推进了省级养老保险统筹的力度，并将覆盖范围扩大至省区市内城镇各类企业及职工和实行企业化管理的事业单位及职工。养老保险的业务管理待条件成熟时将过渡到全国统筹管理，(注：王东进：《中国社会保障制度的改革与发展》，法律出版社2001年版，第252页。)保障对象终将扩及全体劳动者。(注：王益英：《社会保障法》，中国人民大学出版社2000年版，第54页。)统筹层次的提高和覆盖范围的扩大相应提高了对养老保险管理的要求，管理因素成为养老保险制度良性运作成败与否的关键所在，因此，作为统一管理一定区域范围内社会保险业务的机构，社会保险经办机构与其所属工作人员一旦违法违规操作，挪用、挤占和浪费、贪污养老保险基金、削弱基金支付能力，广域范围内普遍公众的切身利益、国家利益、政府承诺的信誉必然遭到严重侵害，并将直接对以基金为核心保障的社会保险制度的正常运行构成潜在、致命的威胁，(注：社会保险基金由各级社会保险经办机构进行管理。据有关资料，在基金管理运行上，尽管国务院和有关部门三令五申，但是由于各方面原因，基金被挤占挪用的情况依然突出，历年违规违纪计数额高达90多亿，给基金造成了严重损失。(参见王东进：《中国社会保险制度的改革与发展》，法律出版社2001年版，第215页。)引发连锁性的经济与社会后果。

　　“法治社会中，当各种社会关系纳入法律调节后，一切社会冲突便不同程度地含有违法属性，换言之，社会冲突往往是违法行为的外在表现和直接后果。”(注：顾培东等：《经济诉讼的理论与实践》，四川人民出版社1988年版，第1页。)社会保险纠纷是社会保险法主体之间围绕社会保险权利义务产生争执与冲突的状态，其实质也即是主体特定行为违反法定义务，引发主体间利害关系冲突的外化。社会保险主体违法行为的公益侵犯性和反社会趋向，使社会保险纠纷在外在形式上日渐表现为主体间利益关系的纷争具有了公共性、扩散性和集团性特征。社会保险公益纠纷以事关国家和社会公共权益、受害对象为广大不特定社会保险主体为本质特征，以内容为划分标准，主要包括养老保险公益纠纷、失业保险公益纠纷、工伤保险公益纠纷、医疗保险公益纠纷、生育保险公益纠纷五类。(注：笔者提出的社会保险公益纠纷，是相对社会保险领域内的私益性纠纷而言。在社会保险领域，部分争议凸显的是私益性特征，即主体违法行为的影响范围直接指向人数确定的个别特定当事人合法权益。如社会保险经办机构拒绝特定缴费单位和缴费个人依法查询缴费记录等。)因关系整体性的社会公共利益和社会秩序并涉及国家意志，社会保险公益纠纷区别于平等私权主体之间的民事纠纷;社会保险公益纠纷源于违法行为对广泛不特定公众利益的侵害和威胁而非主体间围绕行政管理关系发生的冲突与争执，亦难以归入行政纠纷的范畴;社会保险公益纠纷不涉及刑事犯罪，从而与刑事纠纷区别开来。

　　(二)逻辑因素：社会保险法的特殊性和利益本位

　　社会保险纠纷的公益化趋向除了与社会保险覆盖的广泛性和普遍性紧密关联外，在实质上也源于社会保险法自身的特殊性质和利益基点。社会保险本身所折射的是以追求社会公益、社会公平等社会目标为取向，国家对经济过程分配领域的介入与干预。国家干预的价值取向在于从社会整体利益角度协调个体与社会之间关系。作为国家干预的法律形式，社会保险法立足“社会本位”，将国家在社会保险领域内的作用及所参与的社会关系纳入法治轨道。调整对象的复杂性和交叉性，使之兼容公法与私法属性，也使得社会保险法架构的法秩序因权利义务纠纷与冲突丧失平衡状态时，其影响范围往往不限于个别特定当事人合法权益，而扩大至包括不特定个体利益在内的全局性的社会公共利益和社会整体秩序。