摘要：行政公益诉讼是适应现代社会保护公共利益之需要而产生的一项新型诉讼制度，在美国等西方法治国家已发育得相当成熟，应当为我国所吸收和借鉴。本文从公民社会公共权利的司法保护、私人力量对国家权力的制约以及诉的利益之更新等视角对该制度形成的历史背景和理论基础进行了分析，以期为我国在这方面的制度设计提供理论支持。

　　关键词：行政公益诉讼，公益保护，私人力量，诉的利益之更新

　　序论：行政公益诉讼及其域外考察

　　行政公益诉讼一般意义上是指当行政机关或其他公权性机构的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。这一新型的诉讼制度在西方法治国家发育得已相当成熟，但各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等等，内涵大体相当。

　　美国的行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓“私方司法长官理论”。其要旨是：在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利;因此，作为公共代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共利益的任务委托给别人。立法机关认为合适时，可以把此任务委托给政府官员，如司法部长，但也“可以不委托司法部长或其他政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人(不论他是不是政府官员)对有关此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”3 这种理论在联邦法规中得到了极好的体现。典型的如《清洁空气法》中创设的“公民诉讼条款”，其中规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。70年代以后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而为公民和公众团体请求复审行政行为提供了强有力的保障。有些州的法律亦明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。

　　立法上的进步主要是由日益宽松的司法判例推动的，法院在认定原告资格方面不断放低要求。以前，法院遵循的是“法定权利标准”，当事人必须积极证明其法律权利受到损害，才有起诉资格;40年代以后，传统司法模式的行政法律关系越来越不适应现代行政和保护公益的需要，司法审查起诉标准被迫改革， “法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”，即不要求被攻击的行政行为所侵害的利益属于法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张此种利益处于宪法或法律所规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查。 4这使行政诉讼的原告资格和诉讼请求的范围大大拓宽，可以提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人(第三人)，乃至“任何人”。最高法院在1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案中承认了竞争者的原告资格。在1973年美国诉反对管理机关程序的学生环保协会案中，最高法院声称，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格;如果仅因许多人都遭受了同一种的损害，而否定某些受害人的诉讼资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告。5 经过判例的发展，对“损害和不利影响”的理解由直接扩大到间接，受不利影响和损害的对象由自身扩大到大家，不利影响和损害的性质由经济损害扩大到非经济损害，利益状态也由“既得”扩大到“可得”6.

　　英国法律对于公益的司法救济相对保守，但在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一的和宽大的起诉资格方向前进的。7 对此，上诉法院院长德宁亲王指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用法律，致使数千人的臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律，我认为这是一个重要的宪法原则问题。”8

　　大陆法系国家有将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，其客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的适用。

　　在德国，诉讼利益已经由传统的狭义的权利概念扩大到法律所保护的法定利益乃至值得法律保护的事实上的利益。其权利的来源，不单以一般的成文法规为据，还及于宪法规定的基本权利和“一般法原则”所生的不成文权利。学界和实务界承认由宪法和法规整体所演绎出的“一般法原则”。

　　法国很有特色的诉讼种类越权之诉，一般认为性质上属于客观诉讼。它是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤消的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人个人的利益。不仅行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定而受到直接的利益侵害时，亦可提起;各种团体的作用尤其广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉。9

　　日本的行政案件诉讼法规定的民众诉讼承认原告以不涉及自己法律上的利益而提起诉讼，其目的不是直接保护、救济国民私人的权益，而在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。其中的居民诉讼起源于美国法，是在判例上形成的纳税人诉讼。这是纠正地方公共团体的职员所进行的违法的财务会计上的管理运作，以确保其公正运行的制度。

　　从各国行政立法的趋势看，起诉资格的门槛被大大降低，从而使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，促进公民对行政活动的监督和合法利益的维护。可以说，如果充分考虑当今法律制度中的公共利益要求，那么能为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。 行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是在当代社会根基和结构发生深刻变动，政治法律思想进行全面革新的基础上出现的，它的确立有着深层次的理论和历史背景。