各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

　　为了切实保障城乡困难群众的基本生活，近年来，省委、省政府相继制定和实施了促进就业和再就业、建立城乡社会保障和社会救助制度、加快扶贫开发和全面促进残疾人事业发展等一系列政策规定，取得了良好的成效。特别是在城乡社会救助体系建设方面，先后实施了城乡最低生活保障制度、灾民救助制度、城乡医疗救助制度和流浪乞讨人员救助管理等政策措施，扎实有序地推进城乡社会救助工作，初步建立起以最低生活保障和灾民救助制度为基础、各项配套救助制度为补充、与经济社会发展相适应的城乡社会救助体系。为了进一步贯彻落实党中央、国务院关于构建社会主义和谐社会、促进城乡经济社会协调发展的战略决策，逐步健全和完善社会救助体系，不断加强社会救助工作，现就加快城乡社会救助体系建设提出如下意见：

　　一、充分认识加快城乡社会救助体系建设的重要意义

　　目前，我省城乡社会救助体系已经初步建立。全省纳入城市最低生活保障制度的人数达79.8万人，基本实现了动态管理下的“应保尽保”。从今年起，逐步建立农村居民最低生活保障制度，对45.8万特困群众的基本生活实行常年或临时救助。基本建立了省、市、县三级自然灾害应急救助体系。初步建立了农村医疗救助制度，启动实施了城市医疗救助试点工作。同时，在全省城乡设立经常性社会捐助站点123个，慈善超市33个，初步形成新型的社会互助体系。

　　我省城乡社会救助体系建设虽然取得了一定成绩，但与构建社会主义和谐社会、统筹城乡经济社会协调发展的要求相比，还存在一些突出矛盾和问题。如就业压力大，隐性就业问题比较突出；社会救助体系还不很完善，救助水平低，覆盖面较窄，残疾人事业发展相对滞后；农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，返贫问题也比较突出。随着我省全面建设小康社会，加快建设西部经济强省战略的实施，社会体制转轨、经济结构转型也在不断深化，社会发展的不平衡性在一定时期内仍然存在，城乡困难群众的生产生活还会面临许多困难，社会救助任务仍然艰巨繁重。

　　加快城乡社会救助体系建设，实现好、维护好、发展好城乡困难群众的根本利益，为他们提供最基本的生活保障，是各级政府义不容辞的责任，也是坚持以人为本，树立和落实科学发展观的具体要求，对于维护城乡社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展，全面构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。各级政府和各有关部门一定要充分认识这项工作的重要性，进一步增强责任感和使命感，加大工作力度，狠抓工作落实，切实把城乡社会救助工作抓紧抓好，不断提高社会救助的能力和水平。

　　二、明确城乡社会救助体系建设的指导思想和目标任务

　　（一）指导思想。坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会和省委十届六次全会精神，按照城乡统筹、分类指导的要求，以城乡最低生活保障制度和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以其它形式的救助、救济和社会互助措施为补充，逐步建立与经济社会发展水平相适应的城乡社会救助体系，为构建和谐陕西创造有利条件。

　　（二）目标任务。用3年时间，在我省农村逐步建立起以农村最低生活保障、“五保”供养、灾民救助、医疗救助和教育救助为重点的社会救助制度，在城市全面建立起以城市最低生活保障、流浪乞讨人员救助、医疗救助为重点的社会救助制度。到2010年底，实现社会救助工作由分散、单一模式向统一、综合模式的转变，在全省建立起覆盖城乡、科学规范、运转协调、保障有效的新型社会救助体系。

　　（三）基本原则。一是坚持政府主导，社会参与。社会救助工作是各级政府的重要职责，也是全社会的共同责任。各市、县、区政府要充分发挥社会救助的主体作用，加强领导，落实责任，保证资金，规范管理。同时，要积极鼓励社会力量积极参与，形成多元化的社会救助格局。二是坚持城乡统筹，整体推进。社会救助标准既要城乡有别，又要相互照应；社会救助资源既要城乡共享，又要突出各自的特点。三是坚持重在制度建设，低步入轨。要从各地实际出发，量力而行，尽力而为，把工作重点放在建章立制和完善机制上。对城乡特困群众，要从建立最基本的救助制度做起，首先解决生存问题，然后解决发展问题，分步实施，逐步到位。四是坚持法制保障，规范运作。要抓紧制定和完善社会救助的各项法规政策，严格依法行政，规范运作程序，努力做到公开、公平、公正，逐步把社会救助工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。

　　三、突出重点，有序推进，不断提高城乡社会救助体系建设的整体水平

　　城乡社会救助体系建设涉及民政、劳动、建设、教育、扶贫、卫生、财政、司法等多个部门的业务，需要社会各界的大力支持和积极配合，是一项复杂的系统工程。因此，一定要从实际出发，突出重点，抓住关键，从解决城乡困难群众最基本、最迫切的问题入手，先易后难，有序推进，逐步完善城乡社会救助体系，提高城乡社会救助工作的整体水平。

　　（一）进一步健全自然灾害应急救助体系。尽快建立省级涉灾部门自然灾害信息共享服务系统，健全部门之间的应急联动机制。进一步健全和完善自然灾害应急预案体系，提高应对突发性灾害的应急救助能力。加强救灾物资保障体系建设，建立省、市、县（市、区）三级相互支持、相互补充的救灾物资储备网络，做到发生重大灾害后，受灾群众在24小时内能得到有效救助。认真落实《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》和《灾害应急救助工作规程》，进一步规范灾民救助和灾后恢复重建工作，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有地方住、有干净的饮用水、有伤病能得到及时救治。加强经常性社会捐助服务站（点）建设和管理工作，在城市积极推广建立“慈善超市”，坚持搞好经常性的社会捐助活动。

　　（二）继续完善城市最低生活保障制度。坚持动态管理，做到“应保尽保”，把符合条件的城镇居民全部纳入低保范围。做好分类施保工作，对低保家庭中因大病、重残、年老等丧失劳动能力的人员给予重点救助。根据经济社会发展的总体水平，科学合理地确定低保标准，既要保证低保对象的基本生活，又要有利于促进自主创业，实现自食其力。

　　（三）逐步建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障要按照低标准、小范围起步的原则，将“五保户”，因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的农村困难家庭纳入保障范围。各级都要认真落实《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕民发[2005]18号）。今后随着经济发展和财力增长，逐步扩大低保范围和提高低保标准。低保的具体标准和保障对象，由市、县（市、区）政府根据本地财力、消费水平等因素制定，报省政府审批后确定。各地自行调整标准引起的资金缺口，由各地自行负担。享受低保政策后仍有困难的家庭，通过临时救济解决特殊困难问题。

　　（四）认真落实好农村“五保”供养政策。市、县（市、区）政府要把符合条件的“五保”对象全部纳入供养范围，确保“五保”供养资金按月足额发放。“五保”供养标准应不低于当地村民平均生活水平。村级组织要整合利用农村集体房屋资源，加大“五保”对象的危房改造力度，着力解决农村“五保”对象的住房困难，为“五保”对象提供必要的照顾和帮助。要加快农村敬老院建设，提高“五保”集中供养率。积极鼓励社会资本和慈善机构投资兴办农村敬老院或资助“五保”老人，大力发展农村“五保”供养事业。

　　（五）积极推行城乡医疗救助制度。结合新型农村合作医疗制度试点工作的开展，今年在全省普遍建立起农村医疗救助制度，启动城市医疗救助试点工作。到2007年底，全面建立比较规范的城乡医疗救助制度。各地要管好用好中央和省上下达的医疗救助补助资金，并足额落实地方配套资金，逐步扩大基金规模，加大医疗救助的力度。各级卫生、药监和物价部门也要制定各类公办医疗机构对城乡医疗救助对象的医疗费用减免和基本药物优惠等配套政策。

　　（六）加大教育救助力度。巩固和完善在农村义务教育阶段贫困学生实行“两免一补”（即免杂费、免书本费，补助寄宿生活费），进一步完善奖（贷）学金办法，推进国家助学贷款工作，逐步增加资助经济困难学生专项资金，不断扩大资助范围，有效解决城乡低保家庭困难学生的上学难问题。

　　（七）加快建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。各地要按照省建设厅等5厅（局）关于转发国家建设部5部委《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的通知（陕建发[2004]124号）要求，对符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭实行廉租住房制度。可采取发放租金补贴、实物配租和租金核减等方式，有计划、有步骤地解决城镇最低收入家庭无房住问题和危房改造问题。

　　（八）进一步加强再就业援助活动，推进就业援助制度化。在继续完善和贯彻落实各项再就业扶持政策的基础上，以城镇大龄下岗失业人员为重点，积极开展以送政策、送岗位、送技能、送服务等为主要内容的再就业援助活动，为大龄就业困难人员实现再就业创造有利条件。进一步加强劳务输出工作，把劳务输出作为加快贫困地区农民脱贫致富的重要途径抓紧抓好。不断完善农民工就业服务工作，整顿劳动力市场秩序，为农民进城就业创造良好条件。

　　（九）积极实施法律援助。要按照《法律援助条例》和司法部等9部（局）关于贯彻落实《法律援助条例》切实解决困难群众打官司难问题的意见（司发通[2004]127号）要求，建立健全法律援助机构，增加财政投入，动员和组织法律服务机构积极为困难群众提供法律援助，切实保障困难群众的合法权益，努力使符合法律援助条件的困难群众都能获得法律援助，维护社会公平和正义。

　　（十）完善流浪乞讨人员救助制度。要按照自愿受助、无偿救助的原则，切实做好流浪乞讨人员的救助工作。进一步加强各级救助管理站建设，尽快建立起完善的救助管理网络和部门协调机制，切实保障流浪乞讨人员的合法权益。

　　（十一）多渠道增加社会救助投入。各级财政都要增加社会救助工作的投入。省财政要加大对贫困地区的转移支付力度，转移支付资金要有一定比例用于社会救助工作。各市、县（市、区）要将各项社会救助配套资金纳入同级财政预算，确保及时足额到位，满足社会救助工作需要。各级政府要从土地收益中划出一定比例的资金，用于失地无业农民的最低生活保障支出。要广泛发动社会力量参与社会救助，积极开展社会捐助活动。鼓励企业、个人和其他社会团体创办民间慈善机构，扶危济困，奉献爱心。

　　四、切实加强组织领导，确保城乡社会救助体系建设的顺利开展

　　各级政府要把加强城乡社会救助体系建设作为一件大事来抓，纳入经济社会发展的总体规划，通盘考虑，统筹安排，加强领导，精心组织，扎实工作，务求实效。

　　（一）加强组织领导。各市、县（市、区）政府要切实加强组织领导，主要领导同志要切实负起第一责任人的责任，搞好动员、组织和协调工作，确保城乡社会救助工作的顺利开展。各级民政部门要及时掌握工作动态，认真履行综合管理和协调服务职能。各有关部门要加强协作，密切配合，各司其职，各负其责。要重视发挥工会、共青团、妇联、残联等群众组织及慈善机构、公益协会等社团组织的作用，为做好社会救助工作贡献力量。

　　（二）加强基层和基础工作。要充分发挥街道办事处、乡（镇）政府以及社区、村（居）民委员会的作用，逐步建立和健全基层社会救助管理服务网络。要加强信息系统和数据库建设，实行社会救助信息报送制度，及时、全面地掌握各类救助对象的基本情况，以便准确、有效地实施各项社会救助。要加强业务培训，不断提高服务质量和服务水平，使社会救助工作成为困难群众的“满意工程”。

　　（三）加强监督检查。要按照依法行政的要求，依法对社会救助工作实施纪律监督、审计监督、群众监督和舆论监督。要管好用好社会救助资金，严防挪用和流失，保证社会救助资金全部用到困难群众身上。要全面推行政务公开、村务公开，建立健全城乡社会救助工作的公示制度，将救助标准、救助金额、救助对象及时向社会公示，使城乡社会救助工作真正做到公开、公平、公正。

　　各设区市政府和省级有关部门要根据本《意见》精神，抓紧制订和完善相关的配套政策和实施办法。

　　陕西省人民政府
二○○五年九月二十九日