（二）土地储备机构是否是一个市场主体。土地储备机构虽不具有行政主体的资格，但是那些有独立法人地位的储备机构是否就必然是一个市场主体呢？如果是一个独立的市场主体，则其可以自主经营，受到外界的干预会比较少。但是，观察我国实践中的土地储备机构，发现其受到如下限制，首先，从机构设置来看，以杭州为例，其定位是一个独立的事业单位法人，其是不以盈利为目的的，并且从机构的设置模式来看，其受土地收购储备委员会的监督和领导，[8] 其并不是一个完全独立的市场主体，第二，从供地模式来看，《上海规定》第十五条：“土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。”[9]《武汉规定》第四条：“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。”可见，土地储备机构是必须根据政府的供地计划来出让土地，其并不是完全按照市场的规则来进行的，公益性的定位使得其自主的交易权受到严格的控制。第三，从运作所需的启动资金来看，土地储备机构在设立之初其资金一般来自财政拨款；在成立之后，主要是通过的政府担保和土地使用权抵押向银行贷款，获取营运资金。例如，《杭州市土地储备中心工作章程（试行）》第六条由市财政拨款2000万元人民币作为市土地储备中心的注册资金。上海地产有限公司集团注册资本为人民币42亿元，其中，啯资授权经营37亿元，国资经营公司出资4亿元，大盛资产出资1亿元，政府充当了投资者和贷款保证人的角色。[10]第四，从出让金的去向来看，土地出让之后，其中的大部分上缴国家，对土地储备机构的运营需求资金主要是预留。《上海规定》第十六条规定：“（资金管理）储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。或者由财政部门在核定后返还。”《杭州规定》第三十四条规定：“市土地储备中心的资本金由市财政拨款，土地储备中心运作后的增值资金也逐步充实资本金。”第三十六条规定：“储备土地经市土地管理部门出让后，土地出让金全额上缴财政。”可见，政府是土地出让金的管理者和收益人，土地储备机构并没有很大的自主权。