司法考试行政法讲义(五)

　　三、行政诉讼参加人

　　诉讼参加人是因起诉或者应诉参加行政诉讼活动的人，包括原告、被告和第三人以及他们的诉讼代理人。行政诉讼参加人中要重点把握的是原告和被告，因为原告与被告在行政诉讼中十分复杂，存在着许多特殊的规则。行政诉讼的第三人有一定的特殊性，我们了解其特殊性即可。至于代理人，和其他诉讼没有区别，一般性了解即可。

　　(一)行政诉讼的原告

　　行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。但是并非不服具体行政行为的公民、法人或其他组织的起诉均能为法院受理，法院是否受理，取决于起诉之人是否具有原告资格。原告资格的构成要件可以概括为：与被诉具体行政行为有着法律上的利害关系。所谓法律上的利害关系，即权利义务关系，当事人的权利义务受到具体行政行为的影响，即可以认为存在着法律上的利害关系。具体而言，原告资格的要件为：1、起诉人须是自己的合法权益受到侵害的人。任何一种诉讼的发生必须有合法权益受到侵害的人，只有合法权益受到了侵害，才有必要通过诉讼途径解决。该要件的内容是：(1)必须是自己的权益受到侵害，起诉人不能以国家利益、他人利益或公共利益受到损害为由提起行政诉讼。(2)必须是合法权益受到侵害，即起诉人不以具备民法上的权利能力、独立人格为必要，尤其是起诉人是法人以外的其他组织时，他们可能不具有民法上的法人资格、民事主体地位，但是这并不妨碍他们具有原告资格。

　　2、起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，起诉人合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。对本要件的理解可以从以下方面进行：相对人与相关人。具体行政行为的复效性使与具体行政行为存在法律上利害关系的人不限于相对人，还包括相关人。具体行政行为所直接针对的人可称为相对人，他们或者是具体行政行为的受领人，或者是行政行为的发动人(如申请人)，均是直接、明显的受具体行政行为影响的人，而相关人则是相对人之外的受具体行政行为效力影响的人。例如行政机关许可甲公司建一高层建筑，虽然该许可行为不是针对邻地及邻地上定着物所有人或使用人的，但高层建筑的建成，势必会影响到邻地及邻地上定着物的通风、采光等相邻权。该许可行为即体现了具体行政行为的复效性，甲公司是行政许可行为的相对人，而邻地及邻地上定着物的所有人或使用人则是相关人。相对人具有原告资格不难理解。相关人与具体行政行为之间的联系则不如相对人那样明显，但是，在合法权益受到具体行政行为损害时也应该与相对人一样享有原告资格。这也正是《若干解释》赋予相邻人、公平竞争权人、受害人和信赖利益人等以原告资格的原因。虽然与具体行政行为有法律上利害关系的人不限于相对人，还包括相关人，但是相关人的范围也不能无限制的扩大。只有相对人或相关人，尤其是相关人的权益损害与具体行政行为之间的联系达到相当因果关系程度时，才享有原告资格。

　　毫无疑问，具体行政行为所指向、针对的对象存在利害关系，有权提起行政诉讼。但最高人民法院新的司法解释将原告扩展至具体行政行为所指向针对对象以外的其他的人，主要有以下几种：

　　1、相邻权人的原告资格。相邻权是相邻近的不动产所有人或利用人之间由法律所规定的权利、义务关系，比如排水权、通风权、日照权等。在物权逐渐呈现社会化的现代社会，许多物权行使行为均要经过行政机关的许可或批准。在这种情形下，具体行政行为所许可或批准的民事行为可能侵犯到相邻权，相邻权人有权提起行政诉讼。相邻权人包括：(1)行政机关许可的采矿行为可能侵犯到了邻地使用权人的相邻权，比如使其房屋倾斜;(2)对高层建筑的许可行为可能影响到邻地使用权人或邻地建筑物所有人的采光权、通风权;(3)许可在区分所有的建筑物内开设歌厅、饭馆等餐饮娱乐业，因使区分所有人得以改变原有单元房的用途而使用专有部分，从而侵犯到了其他区分所有人的相邻权，等等。行政机关的行为面对着存在相邻权关系的人，其行为应维护相邻关系，如果损害到相邻权人的利益，相邻权人有权提起行政诉讼。

　　2、公平竞争权人的原告资格。公平竞争体制的建立是市场经济体制有效运作的最主要条件。公平竞争表现为竞争各方法律地位的平等，竞争者所采取的竞争手段、竞争所追求的目的符合市场经济法则的要求，以及对于相同的交易机会拥有平等的参与权等。对市场主体公平竞争权的侵害有时来自于行政关：(1)在竞争起点上设置障碍，限制外地商品流入本地市场，以及本地商品流入外地市场;(2)不适当的经济辅助行为，如不平等的为一个企业提供贷款、销路、税收等方面的便利;(3)强制搭售某一品牌或强制消费者购买某一种品牌的商品;(4)在没有对相关领域进行调查之前所进行的不公平商检、评比行为;(5)信息歧视行为，如对所掌握的信息仅向一部分市场主体公开;(6)妨碍市场主体对某一个交易机会的平等争取;(7)不法的行政确认行为。公平竞争权人有权提起行政诉讼。

　　3、受害人的原告资格。受害人是指合法权益受到另一民事主体应受行政处罚的违法行为侵害的公民、法人或其他组织。在否定自力救济的现代社会，行政机关往往负有惩罚加害人以使受害人的合法权益得以保护的法定职责。如果受害人要求行政机关追究加害人的法律责任，负有法定职责的行政机关拒绝追究或者不予答复，或者虽然追究但是受害人认为过轻时，受害人的合法权益均未得到有效维护。因而需要赋予受害人原告资格，受害人对于行政机关拒绝追究行为，不予答复行为以及处罚过轻的行为均有权提起行政诉讼。

　　4、与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织的原告资格。行政机关作出具体行政行为会影响到一些人的利益，其撤销或变更行为可能会侵犯其他人的利益，与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的有权提起诉讼。

　　5、与行政复议决定有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织的原告资格。具体行政行为作出后，可能会对另外其他人产生影响，他们与行政复议决定之间有法律上的利害关系，因而享有原告资格。

　　6、农村集体土地使用权人的原告资格。农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。农村集体土地使用权作为他物权，属于受行政诉讼法保护的财产权范围，如果行政机关违法处分土地使用权人使用的农村集体土地，往往会侵犯到土地使用权人的合法财产权，如未到期强行解除合同、分割承包成果。该行为侵犯了土地承包人的土地使用权，土地承包人对该行为有原告资格。

　　7、联营、合资、合作方的原告资格。中外合资经营企业为有限责任公司，联营企业、中外合作企业则可能是法人，也可能是合伙。但无论是哪种组织形态，如果企业本身认为具体行政行为侵犯自己的合法权益，均可以自己的名义提起行政诉讼。但联营各方、合资各方、合作各方并不因为联营企业、合资企业和合作企业的成立而丧失本身独立的权利主体地位。因此在认为具体行政行为侵犯自己的合法权益时应该具有原告资格。

　　8、非国有企业的原告资格。在我国现阶段，非国有企业的成立尚须经过有关行政机关的许可。但是一经许可成立，非国有企业即具有独立的权利主体地位。非国有企业被注销、撤销、合并、分立后，实际上已经从法律上消灭了，但是这并不妨碍原企业的独立权利主体地位，原企业或原企业的法定代表人均具有原告资格。

　　9、合伙或其他非法人组织的原告资格。行政诉讼中衡量起诉人是否具有原告资格，不是看其是否具备民法上的权利能力、是否能够独立的承担财产性的法律责任，而是看他是否是某项权利的享有主体、是否具有独立的权利主体地位。合伙或不具法人资格的其他组织，可能不是民法上的民事主体，不具有民事权利能力，但是他们却具有独立的权利主体地位，因而《若干解释》第14条赋予了合伙或不具法人资格的其他组织原告资格。

　　10、股份制企业的原告资格。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯到企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。也就是说作为最高权力机构、权力机构以及执行机构的股东大会、股东代表大会以及董事会均能够行使属于企业的起诉权。但是需要注意，他们并不享有原告资格，原告资格的享有者是股份制企业本身，他们只是被法律允许代为行使企业的起诉权而已。

　　(二)行政诉讼被告

　　行政诉讼原告较为复杂，但行政诉讼的被告就更为复杂。因为，行政机关是一个庞大复杂的组织系统，内部组成机构各式各样，行政活动的实施也是千变万化，在不同的情况下，针对不同的行为起诉，被告人有所不同。行政诉讼的被告虽然复杂，但我们可以从以下两个层次来把握：1、被告确认的规则。被告的确定要遵循以下两个规则：(1)必须是被诉具体行政行为的实施者。法治社会要求每一个人均要对自己的行为负责，既不能将自己行为的责任推给他人，也不能将别人行为的责任揽归自己。这个要求反映于被告的确定上，即要求“谁行为，谁被告”，具体行政行为的实施者是谁，谁才能成为被告。如经过复议的行为，复议机关维持原具体行政行为的，原行为机关是被告，因为此时公民不服起诉的是原具体行政行为;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，因为此时原行为已被复议机关新作出的行为所取代，公民所诉的是复议机关新作出的行为，当然应以复议机关为被告。其中所体现的即是谁行为，谁被告。(2)行为实施者必须具有行政主体资格，即“谁主体，谁被告”。确定一个行政行为究竟是何者的行为，不能从表面上看该行为是谁实施的行为，而要从法律上分析行政行为的主体为何者，谁主体，谁被告。行政主体理论要求行政主体必须拥有法律、法规或规章授予的行政权力，具备独立承担法律责任的能力(如独立的财政拨款)。因此如果具体行政行为的实施者不具备相应的来自法律、法规或者规章授予的行政权力，那么就不能作被告，此时承担具体行政行为法律效果的行政主体，或者行政权力归属的行政主体才能作被告。如授权与委托的情况，法律法规授权的组织因授权而取得行政主体地位，故其所实施的行为应由该组织作被告;而行政机关委托的组织，因委托并不意味着取得行政主体资格，受托者必须要以委托者的名义行使职权，故其行为应由委托的行政机关作被告。

　　2、被告的确认。明确了被告确认的规则，以此为指导，结合具体情况确认被告：

　　第一，经批准具体行政行为的被告确定。实践中有时下级行政机关或者法律、法规授权的组织作出一具体行政行为之前需要经过上级行政机关的批准，由谁作被告的问题。当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。也就是说谁在对外发生法律效力的文书上署名，经批准的具体行政行为就视为是谁的行为，谁就是被告。这种形式化的标准既方便起诉人选择适合的被告，也可以使行政机关加强责任行政意识。

　　第二，行政复议机关不作为情形下的被告确定。行政复议机关在受理了行政复议申请以后，必须在60日(或法律规定的更短的时间)的法定期内审查被申请具体行政行为的合法性和适当性，作出复议决定。如果行政复议机关在法定期间不作复议决定，就存在着当事人以谁为被告起诉的问题。以谁为被告应该首先取决于当事人：如果对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告;如果对行政复议机关法定期间内不作为行为不服的，行政复议机关是被告。

　　第三，行政机关新组建机构的被告确定。在市场经济发展过程中，许多地方政府为适应行政管理的需要，组建了诸如跨部门联合管理机构等新的行政机构并赋予其相应的行政权力，这就产生了如果公民、法人或其他组织不服这些机构的具体行政行为，谁有资格作被告的问题。依据“谁主体，谁被告”的规则，如果这些组建的机构是行政主体，就能作被告，如果没有，则被告是组建该机构的行政机关。

　　第四，内设机构和派出机构的被告确定。内设机构和派出机构均属行政机构，他们是否能作被告，主要看其是否是行政主体。如果具备行政主体资格，则可以作被告;如果没有，被告则是内设机构或者派出机构所属的行政机关。

　　第五，行政机关与非行政机关共同署名的情形下的被告确定。实践中，常有行政机关与非行政机关共同署名作出具体行政行为的情形。一般而言，如果非行政机关不具备行政主体资格，那么被告只能是行政机关;如果非行政机关也具有行政主体资格，那么行政机关和非行政机关可以作共同被告。

　　第六，行政机关被撤销情形下的被告确定。行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为被告。因为行政机关可以撤销，但职权不能撤销，只能发生转移，而职权与职责应当一致，继续行使其职权的行政机关，也应当履行其作被告的职责。

　　(三)行政诉讼第三人

　　行政诉讼中的第三人是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知，参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。从目前的法律规定与行政审判实践来看，第三人的种类主要有以下两大类：

　　1、类似于原告地位的第三人。这类第三人在行政法律关系中基本上处于相对人或相关人的地位，他们中的大多数具有原告资格，只是没有提起行政诉讼成为原告而已。《若干解释》第24条所言的“利害关系人”就是指这种类型的第三人。其表现形式有：(1)行政处罚案件中的被处罚人或者受害人。依法律规定，被处罚人和受害人均有权起诉行政处罚行为，如果只有被处罚人起诉，因受害人与处罚行为有利害关系，因而可以第三人的身份参加诉讼;如果只有受害人起诉，被处罚人也可以作第三人。(2)在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。一般而言，被确权人对行政确认行为没有起诉的动机，但是行政确权行为一旦被诉，人民法院对其合法性的判断将直接的影响到他的法律地位，比如行政确权行为被撤销，被确权人因该行为而取得的物权也将丧失，因此可以作为第三人参加诉讼。(3)行政许可案件中的被许可人或许可争议人。在排他性行政许可中，被许可人对行政许可中行为一般也没有起诉动机。但是未获得许可的许可争议人如果起诉行政许可行为，人民法院对该行为的合法性判断将会影响到他的法律地位，因而可以作为第三人参加诉讼。其他的未起诉的许可争议人同样可以作为第三人参加诉讼。(4)行政裁决案中一方不服裁决向法院起诉的，未起诉的一方可以作为第三人参加诉讼。(5)除以上几种情形以外，受具体行政行为影响的未起诉的其他利害关系人。比如行政机关同一具体行政行为涉及到两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

　　2、类似于被告地位的第三人。这类第三人在行政法律关系中基本处于行政主体地位，具体又可以分为以下三类：(1)被诉具体行政行为是被告与该行政主体的共同行为。这种第三人本应作被告，只是无人起诉而已。比如一个需经批准的具体行政行为，上级行政机关和下级行政机关均在对外发生法律效力的文书上署名，但相对人只起诉上级机关或下级机关，又不同意追加另外一个共同被告，此时未被起诉的下级机关或上级机关就可以以第三人身份参加诉讼。(2)行政主体与其他不具体行政主体资格的个人或组织联合署名所作的具体行政行为被诉时，不具行政主体资格的个人或组织可以第三人身份参加诉讼。这类第三人因不是行政主体而不能成为被告，但是却可以成为第三人，必要时人民法院可判决由他承担一定的赔偿责任。(3)两个作出相互矛盾具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以第三人的身份参加诉讼。