10月1日，由昆明市政府出台的《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》正式施行。然而，该《规定》一出台便引来一片质疑声。多名法律界人士认为：“该规定存在严重的违法情形。”云南德和政律师事务所律师杨名跨于日前向国务院和云南省人民政府递交了“就《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》进行违法审查的建议书”。

    而另一名社会人士樊涛也表示：“将视情形发展履行一个公民的义务，向全国人大常务委员会提出《违法违宪审查建议书》。”

　　“黑车”“黑”在哪里？

    今年5月，昆明市城管局、交通局、市政公用局、市公安局等部门联合掀起了一场整治非法营运的“风暴”。记者从昆明市公安局交警支队获悉，截至10月31日,该市共查获非法客运车辆2227辆（其中大部分为小三轮摩托），吊销机动车驾驶证及非法客运车辆的相关证照102本。昆明市城管局有关负责人表示：今年内一定要禁绝“黑车”。

    也就是在这场整治非法营运的“风暴”中，昆明市官渡区发生了一桩奇特的“抢劫”案：一名“抢劫者”因“抢”走被执法部门扣押的自家微型车，被警方定性为“抢劫犯罪”。

    “抢劫者”是一名“黑车”司机。今年6月8日下午，他在拉客时被运政部门工作人员查获。由于不承认自己是“非法营运”，他拒绝在暂扣单上签字，只是将微型车锁了后便离开。随后，执法人员将其车拖到一停车场存放。当晚8时许，“黑车”司机约上朋友到车场，将自己的车开回。第二天上午，这名“抢劫者”到派出所自首，主动承认开走车辆的行为。警方隧以涉嫌抢劫罪将其刑事拘留。

    尽管有关部门认为：“相对于目前恶劣的执法环境，这样的处罚有很强的震慑和示范作用。”但此案却引发了人们的疑问：强行开回自己的车辆，是否算非法占有他人财物？强行开车者应该受到行政处罚还是刑事处罚？

    有法律界人士认为，抢劫罪是指以非法占有为目的，当场使用暴力、胁迫或者其他方法，强行劫取他人财物的行为。而这位“抢劫者”在此案中并不存在非法占有他人财物的情况。财物的所有权由对该财物的使用权、占有权、收益权、处分权等4项权益同时构成，就算运政部门通过合法暂扣取得了“占有权”，它也没有“使用权、收益权、处分权”，因此很难说运政部门对这辆车拥有法律上的“所有权”。抢劫的对象如果不是“他者”，而是自己，警方的定性显然牵强。

    “黑车的"黑"，应该是指没有办理营运手续而擅自上路营运的"黑车"，并非指该车是事主偷来、抢来而非法占有的。”西南林学院法学副教授、云南凌云律师事务所执行主任李春光说：“《物权法》的出台彰显了我国在保护公民私有财产方面的决心和态度，相关机关在处置公民财产时如做不到公平、公正，不仅达不到执法和规范经营市场的目的，还有可能使执法行为变得被动。”

    “法律的核心价值不是"威慑"，而是公平正义和无差别地保护一切自然人和法人的合法财产，在《物权法》已经施行的今天尤其如此。”市民陈先生说。

    “违法客运即予没收”与上位法相抵触

    就在人们对“黑车”的命运表示出关注时，8月5日，昆明市人民政府第92次常务会议讨论通过了《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》，并于9月12日予以公布。该规定一经公布，立即在社会上引起了较大争议，争议焦点直指规定中提出的“违法客运即予没收”。

    《规定》第3条称：“凡在本市未取得客运经营许可证从事客运经营行为，或者伪造客运经营许可证从事客运经营行为，或者超过客运经营许可范围从事客运经营行为的，一律属于非法客运经营行为；对非法客运的行为人，由公安交通管理部门吊销机动车驾驶证及非法客运车辆的相关证照；对非法营运的客运车辆，由客运管理部门或者相关行政管理部门予以没收。”

    有法律界人士认为，这一规定“超越了法定立法权限，与上位法相抵触”。

    杨名跨在递交给国务院和云南省政府的《违法审查建议书》中指出，根据《道路交通安全法》规定，只有一年内饮酒或醉酒驾车被处罚两次以上、构成交通肇事罪或者交通肇事后逃逸等4种情形，才能对行为人实施吊销驾驶证的行政处罚，其他行为均不在吊销处罚之列。

    “对违法客运的人，吊销其相关证照，违反了《行政处罚法》规定的地方政府只可以设定警告和一定数量罚款的条款，属于超越职权的立法行为。”他说。

    此外，对于“违法客运即予没收”的规定，杨名跨指出，根据《行政处罚法》，只有对于“违法所得和非法财物”，才可以依法予以没收。即使根据《无照经营查处取缔办法》的规定，要“无照经营行为存在重大安全隐患的，才可以依法予以没收”。而昆明打击违法客运的《规定》却是“违法客运即没收”，而不问是否存在安全隐患，这不仅与上位法相抵触，更与《宪法》强调的对公民私有财产予以保护的精神，尤其是《物权法》“保护权利人的物权”的基本立法原则相悖离。

    对此，李春光律师也认为：“该规定有明显的立法依据瑕疵，法理支持不足。”

    他指出，在1998年出台的《云南省道路运输管理条例》尚未失效的情况下，《无照经营查处取缔办法》不应成为昆明地方立法的上位法依据。

    “究竟何为非法财物？是不是运用该财物从事违法行为，该财物就成为了非法财物？我认为判定某种财物由合法变为非法，只有国家的基本法律才有权设定。所以，根据《物权法》的相关理论，把"黑车"当成非法财产一律没收的做法是值得质疑的。”他说。

    “规范管理并无不妥，但规定的处罚措施明显失当。”杨名跨说：“就一个成熟的国家而言，个体的违法不足惧，可怕的是公权力的专横和滥用。”

    “黑车”司机大部分是社会弱势群体

    《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》的出台，为什么会引起社会如此大的关注呢？

    杨名跨说：“开"黑车"的人，基本都是社会底层的弱势群体。根据昆明市客管处的数据，从事非法客运的人员结构为：城郊接合部的失地农民占50％；下岗工人占20％；待业人员占10％；外来人员占20％。我想，无论任何政府，都不能无视他们最基本的生活需要，更不该简单粗暴地扼杀这类人群的生存手段。”

    “对政府来说，简单地规定对违法客运车辆予以没收并没有什么大不了的；但是，对一个普通百姓尤其是社会底层的失地农民、下岗待业等人员而言，可能一辆车，哪怕是一辆三轮车，就是其唯一的财产和生活来源。”他说，如果不是因为失地、下岗待业，抑或千里迢迢外来务工，且又没有其他专才，谁又愿意偷偷摸摸地过着随时提心吊胆的“黑车”生活呢？“在一个多元、民主、强调以人为本的社会，严格行政执法的同时，还应该给这些同胞以起码的尊重和体谅。”

    在向国务院和云南省政府提交的《违法审查建议书》中，杨名跨还指出，昆明市长期从事非法营运的小客车约有1万辆，从事非法营运的三轮摩托车10600余辆、二轮摩托车4200余辆、人力三轮车14900余辆。这些数据反映出，如果没有巨大的消费群体，昆明市3万多违法客运车辆是不可能生存下去的。

    “如此庞大的违法客运市场，难道是一朝一夕成长、壮大起来的吗？难道真的全是违法客运行为人的过错吗？”他说。

    记者在采访中获悉，目前，昆明市盘龙区政府在打击“黑车”的同时，推出了一项新政策：10月1日前自动退出非法营运的“黑车主”，无论是否到有关部门登记，盘龙区对其过去的非法营运行为都将既往不咎。只要签订不再从事非法营运的承诺书，区政府和办事处将在以后为其提供工作、生活上的便利，在其以后从事其他职业时，区政府也将尽量提供优惠政策；户籍在盘龙区范围内，符合享受低保条件的，可纳入低保；凡非法营运车辆已到报废期的，车主主动到区综合执法大队登记并报废，并经区综合执法大队核实后，区政府将给予车主适当的补贴；户籍不在盘龙区，但在盘龙区从事非法营运，只要于10月1日前主动到综合执法大队或办事处城管科进行登记，同时签订不再从事非法营运的承诺书，在将来市公交公司等单位招聘驾驶员或有其他工作机会时，区政府将优先推荐。

    但是，记者从盘龙区城管局综合执法大队获悉，截至记者发稿前，只有15名40多岁的男性“黑车主”进行了登记，放弃了非法营运。目前，综合执法大队已将他们推荐到交警部门担任交通协管员。据悉，交通协管员的工资每月为800元。而从事“黑车”职业，生意好时1个月能赚3000多元，生意不好时有2000多元。

    社会人士樊涛认为，车辆和驾驶证可以用于非法营运，也可以用于合法营运，不能因为其非法营运就剥夺其用于合法营运的条件和工具，这已经侵犯了行政相对人的财产权。“政府为什么不能创造出让其合法营运的条件，给条出路让他们合法参与客运市场的竞争？”

    杨名跨也认为：“政府的职能不应当是简单的堵截，而是要合理引导，尤其要调整准入门槛，放宽行政许可条件，大力发展城市公共交通，包括出租车市场，才是根本解决之道。”

    “保护合法经营者的正当权益、保障正常的客运管理秩序，当然是政府的职责。但同时，保障社会弱势群体的基本生存之需、保护公民的财产所有权，也是政府的使命所在。”他说。