土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”。〔1〕在阶级社会里， 土地关系一直是法律关系的重要组成部分，因而历代统治阶级都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。

　　一 我国农村土地所有权制度的现状

　　当前，我国农村土地所有权制度的基本模式是集体所有，家庭联产承包制度。这种模式是新中国成立之后，经过一系列的社会变革形成的。这种变革大体上可以分为四个阶段。第一阶段以1950年6 月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志第一次建立起农民土地所有制为主体的社会主义土地制度的雏形，实现了“耕者有其田”，极大地调动了农民的积极性，农村经济得以迅速恢复。

　　第二阶段是变土地农民私有制为农民私有，集体统一经营使用的土地制度。土地改革完成后，农民成了小块私有土地的所有者和耕种者，但由于小农经济自身的局限性，农村经济在经过短暂的恢复后，面临着严峻的挑战。这种挑战一是来自农民内部的两极分化，主要通过土地买卖和租佃关系体现出来；二是来自以小农经济为基础的中国农业与工业化的战略矛盾。〔2〕于是政府引导农民走合作化的道路。 这一道路先后经历了二个发展过程：一是互助组，二是初级农业合作社。

　　第三阶段是变农民私有，集体统一经营使用的土地制度为集体所有，统一经营使用的土地制度。1956年6月， 第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了人民公社化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖。不利于土地资源的合理流动和优化配置。

　　第四阶段即实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。这种变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权。但尚存诸多弊端。

　　二 我国现行农村土地所有权制度存在的弊端

　　1.国家与集体土地所有权界线不清。现行宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地，自留山也属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3 条规定：”农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地“，”国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地“属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。即使对我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的。如城市市区范围内，存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的城市不断涌现，老城市市区的不断扩大。新设建制市的市区土地是否自然而使原集体的土地变为国家所有？同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有，这种模棱两可，含含糊糊的规定，连立法者也解释不清楚。

　　2.集体土地所有权的权属不明确。现行宪法，民法通则，土地管理法都规定了农村土地属于集体所有。但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。土地管理法第8 条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”，“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》中进一步规定：集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界线。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡农民集体，村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据村民委员会组织法（试行）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育， 自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能做为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。此外，土地管理法第8条关于土地权属的规定中，使用了“可以”一词， 采用的是授权性规范，这样就使本来模糊的所有权关系更加处于不确定状态。