所以，从事公务就是具有上述两个特性的活动。或者简言之，是管理公共事务性质的活动。这是判定是否构成国家工作人员的本质特征。

    （二）国家工作人员的形式特征

    国家工作人员除必须具备“从事公务”的本质特征外，还必须同时具备在特定的单位、机构、组织中任职或者以特定的方式“从事公务”的形式特征。我国刑法学界学者将此特征称之为“身份特征”，并认为“身份”与“公务”是相辅相成，二者不可或缺的关系。[3]这种观点应当得到肯定。

    依照新《刑法》第93条第1款的规定，在国家机关中从事公务的人员是标准的国家工作人员，即国家机关工作人员。而依照新《刑法》同条第2款规定，在国有单位、人民团体中从事公务的人员，受国有单位委派在非国有单位中从事公务的人员和其他依法从事公务的人员，以国家工作人员论，即为准国家工作人员。总之，无论是国家机关工作人员，还是其他形式的准国家工作人员，都必须是在特定的机构中从事公务，或者受委派从事公务，或者依法从事公务。这是“从事公务”的形式特征，舍此不能成为国家工作人员。因此，“公务行为的主体在行政上隶属于国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体，并且通过依法选举、任命、聘任、委派等方式”[4]取得职务身份，是成为国家工作人员的必要条件和途径。

    在修订刑法的过程中，对于是否应当将国家工作人员限于国家机关工作人员的范围之内，曾经存在着相当大的分歧意见。肯定说主张，国家工作人员应当限于国家机关工作人员，认为如果把国有企事业单位包括进去，不符合政企分开的改革方向和国家人事制度的改革方向；而否定说则主张，国家工作人员的范围还应包括在国有单位中从事公务的人员，认为我国是公有制国家，实践中许多贪污受贿案件发生在国有企事业单位，将国有企事业单位工作人员列为国家工作人员，有利于保护国有资产[5].新《刑法》最终采纳了第二种意见。

    新《刑法》之所以将国有企事业单位的工作人员规定为准国家工作人员，是因为从长远看，这三种人都不应属于国家工作人员范畴，但在目前国家经济体制和政治制改革尚未完成的现状看，一下子尚难以将他们完全排除在国家工作人员范围之外，因而作了这样过渡性的规定。

    如何理解和把握国家机关工作人员的范围，是研究国家工作人员概念首先应当解决的问题。我国立法与司法实践对于国家机关有广义与狭义两种理解和规定。根据宪法和有关法律的规定，狭义的国家机关仅指国家的各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。但是，长期以来，刑事司法实践对于国家机关持广义的解释。例如，1989年11月“两高”颁布的《关于执行惩治贪污罪贿赂罪的补充规定若干问题的解答》就规定了：国家工作人员包括在“各党派和人民团体中从事公务的人员”，即把各党派和人民团体等正常组织和群众组织视为与国家机关类同的机构。新《刑法》将人民团体工作人员明确排除在国家机关工作人员之外，但对各党派机关工作人员是否属于国家工作人员没有作出明确规定。对此，有的同志提出，国家机关工作人员除包括狭义的国家机关的工作人员外，还可以包括中国共产党机关的工作人员，但应把人民政协和民主党派各级机关的工作人员排除在国家机关工作人员范围这外。我们认为，这种观点值得商榷。

    我们感到，新《刑法》中的国家机关概念与宪法及有关法律中狭义的国家机关概念不尽相同，仍承袭了长期刑事司法实践的传统，采广义概念。具体地说，新《刑法》中的国家机关，是指一切管理国家事务（包括地方事务）的各级机构和组织。据此分析，中国共产党作为执政党，领导管理国家的中央事务和地方事务，其各级机关当然应当属于国家机关；各民主党派根据宪法和法律的规定，作为参政党，参与管理国家的中央和地方事务，其各级机关也应当属于国家机关的范畴。人民政协是各党派共同参政议政的重要组织机构，其成员的提案和所作的决定在很大程度上影响着国家政策的制定和法律的制定，并且也是具有中国社会主义特色的民主监督的重要形式（注：《中华人民共和国宪法》序言第10段对人民政协的性质和地位作了高度的概括：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”）。所以，人民政协的各级机关也应具有国家机关的性质。