行政强制措施是行政主体的一项十分显赫的权力，是国家强制权的重要体现，同时还由于行政强制措施面临的情形的紧要性，使它追求安全、公益和效率三大价值目标，因此它的实施需要赋予行政主体以充分的自由裁量权。但是，正如孟德斯鸠所说，“政治自由只有在那些国家权力不被滥用的地方才能存在，但是一切有权力的人都容易滥用国家权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[25]在对待行政强制措施的态度上，“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种作法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[26][如果不设定行使权力的标准，即是对专制的认可，因此健全对行政强制措施的法律控制十分必要。本文认为对行政强制措施的规范或法律控制制度主要包括：(1)以法律法规来规范应当采取行政强制措施的情势的构成;(2)规范采取行政强制措施的主要原则和制度;(3)行政强制措施的实施、变更和撤销;(4)对违法实施行政强制措施造成相对人损害的救济。

　　(一)应当采取行政强制措施的情势的构成。应当采取行政强制措施的情势是指相对人存在着危害行政法保护的社会关系和社会秩序的行为的可能性、必然性或现实性，或存在着危害行政法保护的社会关系和社会秩序的客观事件，如地震、洪灾、旱灾、大规模恶性传染病流行等。行政强制措施适用情势的构成包括三个方面：第一、上述各种情势是客观存在的，其可能性、必然性、现实性以及各种客观事件都是实际存在的，而不是行政主体及其工作人员主观臆断的，这是实施行政强制措施所必须具备的根本前提。第二，上述情势必须具有紧迫性，必须迅速采取果断措施，否则将导致危险的甚至更大的不良后果，或者将导致行政决定无法执行或以后难于执行，如果危险或不良后果已经发生或上述危险情势已成过去，则许多强制措施已成为不必要，或应以行政处罚或诉讼法上的强制措施等手段取代行政强制措施。《澳门行政程序法》第80条“临时措施之可采取性”第一款规定：“有权限作出最终决定之机关，如恐防不采取临时措施将对公共利益造成严重或难于弥补之损害，而此顾虑属合理者，则在程序中之任何阶段得主动或应利害关系人之申请，命令采取显示属必要之临时措施”[27]。第三、对前述情势非行政强制措施无法得到预防和排除，属不得已而为之，也就是说，必须是其他行政措施无法预防和排除的情况，才能采用行政强制措施。

　　(二)实施行政强制措施应遵循的重要原则。行政强制措施无论是限制相对人的权利，还是为了保护相对人自身的权利，都表现为对相对人的强制，因此行政主体实施行政强制措施必须遵循一定原则的制约，在当前情况下可概括为应受合法性原则和适度原则的制约。(1)合法性原则包括行政主体实施行政强制措施应符合主体权限合法、内容合法、程序合法三个基本要求：第一、主体权限合法。虽然我国目前尚无关于行政强制措施的专门立法，但行政处罚的有关规定包括有关处罚类型的设定权、限制人身自由的处罚措施的实施等制度对行政强制措施具有一定的参照价值。目前可作如下分析：首先，行政强制措施的立法设定权应分别由不同的立法或行政机关制定，特别是关于限制人身自由的行政强制措施只能由全国人大及其常委会立法设定，而行政法规、地方性法规、行政规章则不宜作此类规定，其他类型的行政强制措施可根据需要由有权机关设定。其次，行政强制措施一般只能由有关主管行政主体行使，而其他行政主体则不能越权。第二，不同的行政主体实施行政强制措施要根据实际情况，依据行政法规范采取具体的强制措施，即采取的强制措施要与危险情势相适应，不宜过当。第三，遵循基本的法定程序要求。尽管法律法规应赋予行政主体采取强制措施的比较大的自由裁量权，但这种自由裁量权是以遵循基本的法定程序为前提的，如必要的事先通知、告示、请示、决定等。(2)适度原则。所谓适度原则“是指行政主体采取行政强制措施时应尽量减少对行政相对人权利和利益的限制以及财物的损害，实施行政强制措施的程度以达到特定的行政目的为限。”[28]如：没有达到强制约束的强制程度就不要采用强制约束和强制带离等强制措施。

　　(三)行政强制措施的变更和解除。行政主体在对相对人采取行政强制措施之后应根据被强制的相对人的态度、客观事件的变化等情势，及时改变或解除对相对人的人身及其财物等采取的强制措施，尽量避免或减少给相对人造成不必要的或过份的侵害。如对因有违法嫌疑而被强制扣留、传唤的相对人在被证实没有违法嫌疑后，应立即解除扣留、传唤，在被约束的醉酒司机醒酒后应迅速解除约束，在财物存款被查封、扣押、冻结后，相对人提供担保的，应尽快变更或解除强制措施等等。

　　(四)建立健全对行政强制措施的救济制度。由于行政强制措施自身的特征和价值取向，使行政强制措施极易给相对人的权益造成侵害或不必要的损害，所以建立健全对行政强制措施的救济制度对保护相对人的合法正当权益意义重大。我国现有的《行政复议法》和《行政诉讼法》均对行政强制措施提供了法定的救济途径，今后除了继续健全对行政强制措施救济的立法之外，更为重要的是要加强对行政强制措施实施过程中具体操作上的规范、监督，以及因不当实施行政强制措施造成相对人损害的救济，做到既充分发挥行政强制措施的功能性作用，又最大限度地减少或避免给相对人造成不应有的损害。

　　本文从对行政强制措施的概念及其含义的辩析入手，对行政强制措施的基本特征、性质、功能、价值取向，对行政强制措施的分类标准及其基本类型和表现形式，以及对行政强制措施的法律控制等基本问题作了一些粗浅的探讨，但仍觉不够，还有赖于学界及实务界对这类问题作系统深入的研究，盖时，笔者想必一定会大为受益。

　　[注 释]

　　[1] 参见罗豪才主编《行政法学》[Z]，北京，北京大学出版社1996年版第231页。

　　[2] 参见应松年《论行政强制执行》载《中国法学》[J]，北京，1998年第3期，第12-13页。

　　[3] 参见胡建淼《行政法学》[Z]，北京，法律出版社1998年版第322页。

　　[4] 参见王连昌主编《行政法学》[Z]，北京，中国政法大学出版社1994年版第225页。