如前所述，经过多年的探索和实践，我国行政诉讼规范尤其是最高人民法院的相关司法解释已经从总体上完成了对于被告举证规则体系的创建工作，这对于强化司法权对行政权的监督体制，具有明显的实际意义。但是，我们也应该看到，在我国，司法权对行政权的监督，并不是一帆风顺的，《》所确立的人民法院对行政案件的独立审判原则并未完全在实际中得到真正的贯彻实施。因此，有些从表面上看来已经确立起来的规则如果没有更为有效和严格的配套规则加以保障，很可能会使我们的制度所确立的这些规则流于形式，从而使行政诉讼监督行政权的合法行使和维护公民合法权益的目的无法实现。只有通过完善的程序规则，才能在行政诉讼中使法院对行政权行使的合法性作出准确的判断，达到我们设立这一制度的根本目的。“司法复审是纠正不法行为的基本措施。蒙受行政裁决或其他行政行为损害的个人可以就这些行政裁决或行政行为的合法性问题向法院提起诉讼”，[1]但是，如何通过行政诉讼纠正违法的，是必须通过严密的程序规则来实现的。由于体制、意识和其他相关的原因，我国行政诉讼的实际情况尚不如人意，行政机关干涉行政审判和法院不依法审判的现象还时有出现。那么，就更要在制度和规则上设置更为严密的防线，以防止行政诉讼制度在实践中演变为一种“虚设”的制度。笔者认为，在我国行政诉讼被告的举证规则之中，至少还有五个方面的问题值得进一步探究：

　　第一，关于“全部证据”之判断规则。对于被告在行政诉讼中向法院提供的证据，是否应当是全部证据，理论上和实际中都曾经有过争议。有的学者认为，要求行政机关提供主要证据即可。其主要理由是，《行政诉讼法》第54条第2项确立的证据审查标准是具体行政行为主要证据不足的，法院判决撤销或者部分撤销。行政机关只要向法院提供据以作出具体行政行为的主要证据，法院便可以对具体行政行为是否构成主要证据不足进行审查。但是，也有学者认为，从的特殊功能来说，应当要求被告提供全部证据，一是从理论上讲，行政机关在作出具体行政行为时，应当已经收集到足以认定案件事实的所有证据。既然行政机关已经收集到这些证据，就应当提供给法院，由法院对其行为的合法性进行审查。二是《行政诉讼法》第43条要求被告提供作出具体行政行为的“有关材料”，应当理解为有关被诉具体行政行为的所有材料，即行政机关据以作出具体行政行为的全部证据材料和所依据的规范性文件。三是被诉具体行政行为是否构成“主要证据不足”，其审查的主体是法院而不是行政机关。如果规定被告可以只提供主要证据，则意味着允许被告在提交答辩状的时候，对其作出具体行政行为所依据的证据进行筛选，将何为主要证据，何为次要证据的判断权力交由行政机关行使。若行政机关经过筛选向法院提供了主要证据，而法院却认为其提供的证据不是主要证据，要求其补充证据。这会带来一系列的问题，将会导致诉讼程序和举证责任负担上的混乱。[2]为了消除这种由于认识上的不同而导致的实际操作上的不同，更主要的是体现行政诉讼证据的特点，最高人民法院《行政证据规定》第1条第1款已经确立了被告应当向法院提供全部证据的制度。同时，最高人民法院发布并于2003年1月1日起实施的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》都明确规定，人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销和反补贴行政行为的合法性。被告在作出被诉反倾销和反补贴行政行为时没有记入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法的根据。这实际上确立了行政程序中的“先取证，后裁决”和“案卷排他性”的基本程序规则。“案卷排他性”规则是指在行政程序中，行政行为只能以案卷作为依据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据。在行政诉讼中，作为被告的行政机关向法院提供的据以作出具体行政行为的证据材料，同样应当是其在行政行为作出过程中形成的案卷所记载的证据材料。美国《联邦行政程序法》非常典型地规定了这一规则，该法第556条第5款规定：“证言、物证，连同程序中提出的文书和申请书，构成本编第557条规定的作为裁决依据的唯一案卷。当事人只要交付费用，即可以得到该案卷的副本。”[1]但是，由于在我国的行政程序中，并未在事实上真正建立起证据的展示制度，当事人在一般情况下根本无法获得行政机关在行政程序中所收集的所有证据，即使通过行政机关的告知或者通过听证程序对行政机关所采用的证据有所知晓，但是由于在法律上没有确立起当事人有权获得行政程序证据的制度，相当一部分证据保存在行政机关手里，相对人根本无从知晓行政机关作出具体行政行为究竟是依据了哪些事实证据。在这种情形之下，行政机关在作出行政行为之后甚至在收到起诉状之后的事后补证的可能性就不能排除。到了诉讼阶段，虽然最高人民法院规定被告应当提供作出具体行政行为的全部证据，行政机关也可能信誓旦旦地称其所提供的是“全部证据”，但是如何通过法定的程序或规则来判断其所提供的确实是其在行政程序中收集并采用的“全部证据”呢?如果无法判断，仅凭行政机关说了算，那么，我们在行政诉讼阶段要求行政机关提供全部证据的规则就会成为没有任何意义的“一纸空文”。在行政诉讼中，法院只能对已经发生的具体行政行为进行审查，同时法官也不是行政程序的亲历者。而且，如果是利害关系人所提起的行政诉讼，由于原告本身可能也未参加过行政程序，更是无法知晓行政机关究竟依据了哪些证据作出了行政行为。因此，如何保证和判断行政机关所提供的证据确实属于全部证据，就成为法院在行政诉讼中对被告作出具体行政行为的事实依据进行审查的首要问题。笔者认为，解决这一问题的关键还是在行政程序之中，应当在行政程序中真正确立行政证据的公开和固定制度。第一，在行政程序中真正确立行政公开制度。对于行政机关作为具体行政行为事实根据的证据材料，不仅应当依法公开，而且还应通过相应的法律手续使其固定化。一旦依法固定，便不能有任何变动，从而从根本上杜绝行政机关在作出行政行为之后、提交证据之前可能出现的事后补证行为。第二，借鉴美国等国家的做法，确立相对人或者利害关系人在支付了法定的费用之后，有权获得行政证据的副本的制度。第三，被告在行政诉讼中所提供的证据与已经依法公开和固定了的证据不一致的，应当认定其所提供的证据不合法，法院应判决其败诉。这样做不仅使相对人或利害关系人对行政程序证据的知情权得到保障，更为关键的，是使法院在行政诉讼中对具体行政行为合法性的审查尤其是被告所依据的证据的合法性有了明确的判断标准。