[摘　要]征地补偿安置关系到被征地农民的切身利益和长远生计,关系到国家的建设用地,也关系到保障国家经济建设和维护社会稳定大局。征地补偿安置争议裁决是裁决制度的一种特殊形式,其案件的成因主要为新旧征地补偿标准的适用没有有效衔接,地方政府不按法定标准补偿,不按法定程序征地,征地补偿安置政策得不到落实,配套规定尚未出台等,特点为申请裁决的范围广,案件时间跨度大,办案时间长,涉案人数多,案件类型集中,处理难度大。征地补偿安置争议裁决包括平等、合法合理、及时便民、被申请人负举证责任等原则,裁决程序包括申请、受理、审查、决定等方面。

　　[关键词]征地补偿安置争议裁决;补偿标准;补偿安置政策;裁决原则;裁决程序

　　征地补偿安置关系到被征地农民的切身利益和长远生计,关系到国家的建设用地,也关系到保障国家经济建设和维护社会稳定大局。国家因公共利益需要,征收集体所有的土地,而又未能妥善安置好被征地农民的生产、生活,势必会引发社会纠纷,成为影响国家经济建设和社会稳定的不安定因素。征地补偿安置争议裁决是解决这类纠纷的有效法律手段之一。本文试图就征地补偿安置争议裁决的几个问题作些探讨。

　　一、征地补偿安置争议裁决的法律特征

　　征地补偿安置争议裁决,指的是依法享有裁决权的人民政府,应被征收土地的农村集体经济组织和农民的申请,对市、县人民政府批准的征地补偿及安置方案确定的补偿标准进行审查,并作出裁决决定的活动。就其法律特征而言,征地补偿安置争议裁决主要包括以下几个方面:

　　裁决主体是法律授权批准征收土地的行政机关。根据《土地管理法实施条例》(以下简称实施条例)的规定,对征地补偿安置争议进行裁决,只能由行政机关作出,其他单位和个人无权行使。又根据《实施条例》的规定,有权对征地补偿安置争议进行裁决的行政机关,只能是批准征收争议土地的人民政府。《土地管理法》规定,土地征收,必须报国务院和省级人民政府批准。因此,对征地补偿安置争议进行裁决的权力,只能归属于国务院和省级人民政府。根据《立法法》及相关法律的规定,诉讼、仲裁等基本法律制度,必须由法律设定。征地补偿安置争议裁决,属于裁决制度的一种特殊形式。因此该制度的有关内容,包括制度的性质、适用范围、执行主体、裁决程序、裁决对象等,只能由法律作出明确规定。行政法规、地方性法规、规章以及规范性文件均无权设定。裁决对象是一种行政争议。征地补偿安置争议是被征收土地的农村集体经济组织和农民,对市、县人民政府批准的征收土地补偿安置方案所确定的具体补偿标准不服而发生的争议,该争议双方当事人法律地位不平等,显然属于行政争议,而非民事争议。

　　裁决申请人只能是被征地的农村集体经济组织和农民。征收土地法律关系的产生是发生征地补偿安置争议,进而启动征地补偿安置争议裁决制度的前提条件。被征地的集体经济组织和农民因不服征地补偿安置方案所确定的具体补偿标准而发生争议,因此,只有被征地的农村集体经济组织和农民才有申请裁决的资格。

　　裁决决定不对争议双方当事人之间的权利义务进行直接分配。国务院和省级人民政府在依法办理征地补偿安置争议裁决案件时,依据法律法规确定的征收土地补偿标准、国务院和省级人民政府批准的征收土地方案,以及各市、州人民政府依法制定的具体征收土地补偿标准,对市、县人民政府批准的征地补偿标准进行审查后,作出争议标准是否合法合理的裁决决定。对被征地的农村集体经济组织和农民依法应当得到具体数额的补偿费,裁决决定并不直接涉及,也不直接进行分配。

　　裁决的被申请人负有举证责任。在征收土地过程中,市、县人民政府土地行政主管部门应当会同有关部门,在对被征收土地的地类、面积、用途、权属、地上建筑物和青苗、需要安置的农业人口数等进行调查,测算被征收土地前三年平均年产值后,拟订具体的征地补偿标准,并依法予以公告,听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,最后报同级人民政府批准后组织实施。因此,征地补偿安置标准的确定是市、县人民政府实施征地的一种具体行政行为。标准的确定过程是单方面的,被征地的农村集体经济组织和农民对该标准的制定过程和制定依据、理由等并不了解。在征地补偿安置争议裁决中,如果按照民事诉讼“谁主张谁举证”的原则,要求裁决申请人对其申请事由进行举证,既不现实,也不合理。而由裁决被申请人即市、县人民政府及其土地行政主管部门负举证责任,则合理可行,符合行政法的精神。因此,征地补偿安置争议裁决,应由裁决的被申请人负举证责任。

　　裁决为裁决申请人提起行政诉讼的前置程序。根据《实施条例》和现行有关行政法的规定,裁决机关依法作出裁决决定后,裁决申请人对裁决决定不服的,不得再申请行政复议,只能依法向人民法院提起行政诉讼。同时,征地补偿安置争议如果未经过裁决,被征收土地的农村集体经济组织和农民不得直接向人民法院提起行政诉讼。

　　征地补偿安置争议裁决尽管具有裁决的一般特征,如裁决主体都是行政机关,裁决对象都是当事人之间的纠纷,裁决形式都是行政主体以第三人的身份居中裁决,裁决结果都是行政主体的一种具体行政行为等,但它既不属于行政仲裁裁决,也不属于一般行政裁决,更不属于处罚裁决,与上述三种裁决形式有着显著区别。劳动争议仲裁中的裁决是一种行政仲裁,是特定行政主体以第三方身份对劳动争议按仲裁程序作出的公断行为;治安处罚裁决实质上是行政处罚决定;行政裁决则是行政主体对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的非合同性民事纠纷作出裁决决定的具体行政行为。因此,征地补偿安置争议裁决是一种特殊的裁决形式。

　　二、征地补偿安置争议裁决案件的成因及特点

　　据调查了解,被征地农村集体经济组织和农民申请裁决的事由主要包括对具体补偿标准的适用依据、被征土地的地类和等级的认定、被征地前三年平均年产值的认定、补偿倍数的确定、地面附着物补偿及重建地的安置、征地目的的认识、征地补偿程序、征地补偿费的分配管理等方面。征地补偿安置争议裁决案件的成因主要包括以下几个方面:

　　新旧征地补偿标准的适用没有有效衔接。目前,各省各地适用的征地补偿安置依据主要是《土地管理法》、《实施条例》、各省制定的《土地管理法办法》和各省人民政府批准执行的由各市州人民政府制定的《征地补偿安置办法》。由于依据实施时间的不同,导致在适用依据过程中的不一致,因新的补偿标准提高,有的地方甚至存在故意规避适用新的补偿标准问题。地方政府不按法定标准进行补偿。有的市、县政府以招商引资为名,盲目上马一些建设项目,却又擅自比照国家重点工程建设项目拟订征地补偿标准,压低补偿价格;有的不按照经批准的征用土地方案实施征地,擅自变更被征土地的地类、等级、前三年平均年产值或者补偿倍数,降低补偿标准。