用法律维护社会信用

德国经济学家布鲁诺?希尔布兰德（brunohildbrand）根据交易方式的不同，把社会经济发展划分为三个阶段，即：以物易物交换方式为主的自然经济时期，以货币作为交换媒介的货币经济时期和以信用交易为主导的信用经济时期，并首次提出，信用经济是一种契约经济。信用对人类社会的发展，对社会资源的合理配备和优化组合，发挥了不可估量的作用。卡尔?马克思曾经形象地指出：要想等到单个资本壮大到能够去完成修筑铁路这样庞大的工程，恐怕这个世界上至今也不会出现铁路。人们正是利用股份制这样一种现代信用方式，转瞬之间便完成了单个资本需要漫长历程的过程。在当今高度发达的市场经济中，快速周转的物流和资金流，都是以信用为渠道和桥梁，没有信用，社会经济必定是死水一潭，或者是一片混乱。正是在这种意义上，人们说，市场经济就是信用经济。
    一位谙熟市场运行的人士说，信用是财富、是资本，它能证明你的资格和能力，信用高，则风险低，信用低，则风险高，信用是经济社会中的生命和灵魂，任何人应当像爱护眼睛那样维护自己的信用。然而，在我国，一些企业和个人大搞短期行为，不讲信用。在商品市场上有假烟假酒，会计事务所常作假账，金融市场中企业借钱不还司空见惯，资本市场里的虚假信用屡见不鲜，真是满地鸡毛。
    不讲信用的现象，严重阻碍了我国市场经济的正常运行，影响了广大居民的正常消费，影响了银行正常放款和企业的借贷，成为我国当前经济发展的主要障碍，必须予以解决。正因为信用对中国经济发展有着如此重要的作用，所以，朱镕基总理在今年的政府工作报告中指出：要切实加强社会信用建设，逐步在全社会形成诚信为本、*守为重的良好风尚。加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。
    “信用”有广义和狭义之分，广义的“信用”是指诚实信用，履行承诺，有约必践。狭义的“信用”是指借贷活动，即以偿还为条件的价值运动的特殊形式。信用问题是个较为复杂的社会问题，其主要涉及法律和道德两个层面，笔者以为，在复杂的社会经济生活中，法律是治理信用问题的主要手段，是重塑社会信用秩序的基石，而道德对维护社会信用有着不可或缺的辅助作用。在此，本文主要论述我国政府当前应如何以法律维护社会信用的几个问题。
    一、现行法律为维护社会信用奠定了基本依据，关键是严格执法重塑社会信用秩序，在法律上涉及公法和私法两个层面。
    从微观层面上看，公民、法人之间是否守信用，是当事人之间的民事法律关系，属私法调整范畴。但是，这种不守信用超过一定限度，损害社会公众利益，危害社会经济秩序，便属于公法调整范畴。我国刑法对在经济活动中不讲信用的欺诈行为，规定了严厉的刑事责任，如，对以非法占有为目的的，诈骗银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的，规定了贷款诈骗罪；对以非法占有为目的，在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物，数额较大的，规定了合同诈骗罪；刑法还规定了生产、销售伪劣产品罪，虚报资本注册罪，变造并传播证券交易虚假信息罪，假冒注册商标罪等。签订和履行合同应当奠定诚实信用的原则，被中外学者认为帝王条款。德国1900年实施的《德国民法典》的著名的第242条规定：“债务人应依诚实和信用，并参照交易上的习惯，履行给付。”据我所知，德国学者对诚实信用（trueundglauben）原则研究造诣颇深，在韦伯教授的《德国民法典释义》一书中，仅对诚实信用条款242条）注释就长达1000多页，德国法院在司法审判中，还据此创造出非常著名的诸如情势变更等原则，由此可见私有制信用原则的重要和深奥。
    有如此之多的法律要求各种主体在社会经济生活中守信用，而信用问题在现实社会是如此令人头痛，原因何在？从法律层面看，主要是有法不依，执法不严，为什么在同样法律制度下，同样的执法环境中，其他领域法律秩序比该领域相对好些，为什么现行法律明文规定的欠债还钱，这个罗马法在2000年前已确定的原则，有时还难以执行？其根本原因在于深层次的经济矛盾没有得到解决，各种改革措施不配套，严重影响法院的依法审判和行政机关公正执法。从经济层面看，纵观世界经济发展史，正如商业繁荣往往伴随着腐败滋生，经济转轨时期常常出现信用问题，英国莎士比亚时期的经济转轨时期也发生过信用危机。我国处于计划经济向市场经济转轨时期，由单一的利益主体转为多元化的主体，由于过去长期实行计划经济的历史原因，主体多元化的过程中，各种利益关系不可能一刀两断，由此便产生了众多的信用问题。要解决这一问题，必须逐步理清各主体之间的经济关系，并使这些关系法律化。当前特别要解决的问题是，防止地方保护主义、建立和完善企业破产制度和社会保障制度、真正平等保护不同形式所有制的民事主体、尽快建立反垄断法律制度。
    二、立法中注重以利益机制确立信用制度英国古典经济学家亚当?斯密认为，人是经济的人，并举例说，我们每天所需的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自己的打算。在竞争激烈的现实经济社会中，人们不会天然的守信用，关键是要以法律和道德，构造一套人们必须遵守的信用秩序和制度。在这种秩序和制度下，不守信用就会受到法律的制裁，就要付出比守信用的更高成本，就要受到全社会的抵制，以至于寸步难行。相反，让守信用者感到成本低且畅通无阻。在过去的立法中，我们往往注重强调通过建立国家惩罚机制，来制裁不守信用的违法行为人，有时忽略了以利益机制确立信用秩序。有一个故事，给人很大启发。在17—18世纪，英国政府雇佣私人船主将许多犯人送往澳大利亚服刑。起初，英国政府按犯人上船时的人头数给船主付费。船主为了牟取暴利，克扣犯人的食物，甚至把犯人活活扔下海，运输途中犯人的死亡率最高时达到94％。由于是跨海航行，鉴于当时的历史条件，很难监管，欲对其制裁不易收集证据。后来，英国政府改变了付费规则，按活着到达澳大利亚下船的犯人人头数付费。结果船主千方百计的让更多的犯人活着到达目的地，犯人死亡率最低降到1％。这个故事让我想起立法中的一段经历。
    1995年我直接参与了新中国的第一部票据法的起草工作。票据是高度信用化的证券。为了保证票据流通转让的安全性，各国票据法均规定了一些诸如无因性、文义性等特殊保护措施。我们制定票据法时，考虑到我国当时的信用环境不佳的实际情况，对签发支票规定了极为严格的条件。我国《票据法》第88条规定：“支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处的实有的存款金额。出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的，为空头支票。禁止签发空头支票。”支票是出票人签发的，委托办理支票存款业务的银行或其他金融机构在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。从法理上说，支票的出票人和银行是委托付款关系，出票人可以与付款人签订透支合同，经付款人同意，出票人可以在一定范围和期限内透支签发支票，由付款人代其垫付，待资金到位时，再进行结算。世界多数国家均允许签发支票时合理透支。我国票据法禁止透支合同，并规定了相应的法律责任，但在实际执行中并不令人满意。究其原因是，根据当时的规定，有执法权的商业银行，与出票人有经济利益关系，发生出票人签发空头支票情况时，商业银行多数采取敷衍塞责的办法，因为其担心得罪客户而导致存款转移。针对这一现象，我们在制定《票据管理实施办法》时，规定中国人民银行是处罚票据违法行为的执法主体，排除了商业银行的执法权。同时，借鉴瑞士及其他国家的有关规定，《票据管理实施办法》等31条明确规定，空头支票的持票人有权要求出票人赔偿支票金额2％的赔偿金。由于有相对利害关系人的制约，对空头支票的签发，起到了较好的抑制效果。
    二、抓紧有关立法，尽快建立社会信用管理体系西方国家成功治理社会信用的主要经验之一，是尽早建立社会信用管理体系。所谓“社会信用管理体系”，是指征信机构，依法将社会经济活动中的各种主体（包括法人和自然人）的信用信息，进行采集、加工、储存，形成信用数据库，以便为需要相关信息的交易对象提供信用记录档案服务的管理模式和制度。据了解，在美国，人一出生便给予社会安全号，该号终生不变。美国人几乎人人都要和银行打交道，而任何银行、公司或业务对象在与对方进行商业往来之前，都必须要求对方提供一份资信公司做成的信用报告，一旦你有不良信用的记录，将在7年内不得在报告中抹去，这会对其贷款和生意带来极大的障碍。因此，人们视信用如生命。我国目前由于没有建立社会信用管理体系，给一些“坏孩子”提供四处行骗之机，而使正常的商业活动步履维艰。据说，一位外商原准备购买国内某地一企业一批货物，外商对货物的质量、款式、价格等均无异议，只是对该企业的商业信用不放心，汇款前花了近两个月的时间得不出该企业的商业信用状况，结果市场发生了变化，双方均错过了商机。可见，我国急需建立社会信用管理体系。
    作为全国性的社会信用管理体系尚未起步，但一些地方根据当地的实际，建立了当地社会信用管理体系。1999年上海便成立了上海资信公司，发布了《上海市个人信用联合征信管理办法》，从这一段实践来看，取得了较好的效果。深圳市政府于今年2月发布了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》，地方社会信用管理的先行实践，将为国家建立社会信用管理体系提供有益的经验。
    建议国家建立社会信用管理体系必须先立法。我们计划今年底或明年初出台企业、个人信用管理条例，我们目前正在研究的主要问题是：1、如何处理采集、加工、储存、提供信用信息与保护个人隐私和商业秘密的关系，两者的界线如何划定。
    采集、加工、储存、提供信用信息必然涉及保护个人隐私和商业秘密。关于保护个人隐私，我国宪法、民法通则通过规定人格权和名誉权等，间接规定了保护个人隐私，在民诉法、行政处罚法等十几个法律中，直接规定了保护个人隐私的内容，但并没有规定什么是个人隐私。关于商业秘密，我国《反不正当竞争法》第十条作了原则规定。由于保护个人隐私和商业秘密是个极为复杂的问题，成文法难以作出个体界定。有一点必须明确，政府建立征信制度，企业和个人都必须让渡部分权利。
    2、征信机构由哪一政府部门监管及如何监管。
    征信机构的业务，涉及几个政府部门的职能。在美国，是由美联储（federalreservesystem）、司法部（departmentofjus-tice）等多个部门依法管理。鉴于我国目前的实际情况，我们考虑起步阶段由中国人民银行监管。
    3、如何确定征信业的行业标准。
    这里的行业标准包括两部分，即信用评级标准和数据库各种技术标准。
    4、在征信市场中，选择何种适度竞争模式。
    我们认为，应当用市场化建立国家征信体系，但鉴于征信行业的特殊性，又要避免过度竞争，我们将借鉴国外有关经验，建立符合我国国情的征信体系。
    最后，笔者要坚信不移地告诉各位，我国目前出现的信用问题必将是短暂的，我们将用法律和道德重塑社会信用秩序。并将使我国经济在社会信用体系逐步健全的基础上，有一个更快、更稳定的发展。
    国务院法制办财政金融司副司长杨华柏