论分权、法治的宏观调控

　　“宏观调控”是具有中国特色的，用来诠释政府与市场关系的一个关键词。按照经济学界的一般说法，改革开放以来我国进行了六次宏观调控，新近中央及有关部门针对土地、房地产、能源等频频出招，为这四个字增添了新的色彩。[1]每次宏观调控之后的争论和反思是难免的，经济法学者也一直在为宏观调控法制建设作出各种努力，包括提出《宏观调控法》的立法建议等。然而，作为一个国家尤其像中国这样一个大国的宏观调控，牵涉的政治、经济制度面甚广，每一次宏观调控之后，所暴露出来的和亟待解决的问题依旧严重，这就值得我们对“宏观调控”进行反思，乃至需要一种认识上的变革。本文旨在对“宏观调控”作规范分析的基础上，解剖宏观调控法律化和“集权”宏观调控的困境，提出宏观调控法制应确立“分权”的主导思想，宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现，而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。

　　一、宏观调控的内涵、目标和手段——经济语词与法学语词

　　（一）宏观调控和宏观经济调控、宏观经济学、宏观经济政策

　　“宏观调控”不是一个清楚的概念。我们对这几个概念进行辨析，希望提供一些分析视角，厘清其含义，但并不是、也无必要为其下严格的定义。

　　宏观调控出自宏观经济学，经济学界一般认为，宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等。[2]这是严格学理解释的“宏观调控”。

　　事实上，宏观调控的作用不限于经济领域，去掉“经济”二字的修饰，宏观调控的外延应当是大于宏观经济调控的，只是人们通常将宏观经济调控简称为宏观调控而已。此外，国家的宏观调控实践和经济 法学界并不囿于某种经济学观点，而把经济结构调控包括在宏观调控之内，[3]规划（计划）和产业政策等被认为是宏观调控（法）的重要组成部分。

　　宏观经济政策是西方经济学中与“宏观调控”的含义、意义最相近的一个词语。宏观经济政策是方法、手段，而其“宏观”性，是由政府作用于国民经济的媒介——宏观经济变量所决定的。如果政府直接作用的媒介不是宏观经济变量，而是通过对市场主体或市场行为的具体管制或规范来实现，那么这种作用的手段就不是宏观经济政策。

　　宏观经济政策随着西方有调节市场体制的形成而产生、发展起来，它是国家调节各种经济变量的基本原则和方针，调节的对象是连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。[4]政府通过政策工具，对一个或多个宏观经济目标施加影响，也即运用货币、财政和其他政策，避免经济周期中的“最坏情况”并提高增长率。[5]

　　我国政府的调控管理、媒体和老百姓所谓的“宏观调控”，与经济学中的宏观调控和西方经济学框架下的宏观经济政策显然不是同一概念。那么，法学和经济法学究竟应当对宏观调控作怎样的理解，才能获得一个经济学、法学和社会经济实践的共同平台，以开展有意义的研究？

　　我们认为，“宏观调控”并非法学和经济法学所原创，因此必须尊重其源头——经济学和“宏观经济政策”的既有分析框架，将“宏观”及其对各主体作用的间接性作为宏观调控的基本内涵，否则宏观调控就会失去根基，甚至在宏观调控的名义下对市场主体和社会成员直接实施行政命令、行政指挥，从而倒退到计划经济去。在不是无条件迁就现实的同时，又要承认宏观调控实践及相关通俗认识的合理性，而把宏观调控界定为不直接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等。外国其实也有宏观调控。以美国为例，其《2005年能源政策法》设定了提高能效、节约能源、发展清洁能源和再生能源等目标，并以税收、担保、补贴、行政许可等一系列措施保障其实现，宏观和微观并举、目标和操作性并重，展示了该国娴熟、高超的宏观调控。[6]在这个意义上，可不必拘泥于经济学的某种理论或观点而否定宏观调控实践，如北京在全国率先实行较严格的汽车排放标准，对全国的汽车生产和销售间接地产生影响，在权责设置、行权、问责、救济等各方面都与政府直接强制、约束微观主体的生产、销售行为不同，因而将其视为一种宏观调控措施并无任何不妥。

　　（二）宏观调控的目标——多元化、冲突及其实现的趋势性

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出的宏观调控目标是“实现经济总量基本平衡，促进经济结构优化，把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，引导国民经济持续、快速、健康发展。”在此，总量平衡、结构优化、通货稳定和经济增长被纳入宏观调控追求的目标。[7]从“十一五”开始，计划改为规划，标志着国家告别主要运用行政手段追求计划目标的计划经济方式，转变政府职能，主要通过政府的公共服务和科学、有效的宏观调控，以实现经济增长、有效利用资源、遏制生态环境恶化、自主创新、国际收支平衡、价格稳定、促进就业、完善体制、提高城乡居民生活质量等 经济社会发展目标。[8]

　　有学者对宏观调控的目标进行归纳，将其分为近期目标、中期目标和长期目标三类，[9]每一类又包含一系列子目标。如保证短期经济增长所需要的总量均衡的短期目标，包括经济增长率、就业增长率、通货膨胀率、国际收支平衡这些总量指标的控制；保证中期经济持续增长所需要的总量均衡和结构均衡的中期目标，主要是经济结构目标，包括产业结构目标、就业结构目标、技术结构目标、区域结构目标等。而保证社会经济长期协调发展均衡的长期目标包括平等与协调目标、经济增长与生态平衡目标、资源使用与资源保护和再协调目标等。

　　宏观调控的目标是多元的、矛盾的。在宏观调控中，所追求的各种目标之间存在着矛盾、冲突，只有通过博弈和协调，才能趋向于达成某种预期或接近预期的结果。矛盾的缘由在于国民经济不同领域失衡方向的不一致性，经济增长与经济稳定、通货稳定与增加就业、长中短期目标等之间不同程度地存在着此消彼长的关系。当宏观调控的多元化目标不能齐头并举或同时实现时，就要根据现实状况和需要进行判断，作出恰当的取舍。

　　宏观调控的目标也不可能按照预期数值准确无误地实现。作为最终目标的宏观变量的实际值，最终要取决于整个宏观变量的变动情况，而宏观变量的变动具有很大的随机性和相当的不确定性，这使得作为最终目标的宏观变量实际上是一种不具有确定饱和点的目标变量。[10]因此，宏观调控最终目标的实现，只是其实际实现值近似地跟踪和逼近预期目标值，以最大限度地缩小预期目标值和实际实现值的差距，从趋势上实现最终目标而已。这也是社会主义市场经济与计划经济的根本区别，或者说计划经济之不可行的根本原因吧。

　　（三）宏观调控“与宏观调控法”——一个分析框架的确定

　　经济学界对宏观经济变量及相应的宏观调控手段的理解存在很大分歧，理论源自实践并应当服务于实践，从实践需求和法治要素出发，我们以“间接影响”作为宏观调控的基本标准，来建立宏观调控手段也即宏观经济政策的组成结构。

　　若干年来，经济法学界将“宏观调控法”作为经济法的一个重要组成部分，对应于“市场规制法”，已然成为定势。这种体系化的目的，在于为“宏观调控法”的范围及其内部划分提供依据和指引。然而，对于这种体系化本身的依据，学者鲜有论及。有学者认为：“建立与国家宏观调控体系相适应的法律机制主要包括：计划、价格和统计的法律规定；以农业为基础的法律规定；基本建设投资和交通运输方面的法律规定；财税、银行、金融方面的法律规定；海关、外贸方面的法律规定等，这些在一定意义上可以统称为宏观调控法。”[11]还有学者认为：“宏观调控法的体系主要由计划法、产业法、投资法、金融法、财政法、价格法、国有资产法、自然资源管理法、对外贸易以及会计、审计和注册会计师法律制度、能源管理法律制度等几个方面组成。” [12]

　　由于体系化依据的缺失，其结果必然是五花八门，且无从判断其适当与否。如财政、税收、金融、投资方面的法律基本上都被纳入“宏观调控法”，而税收征管、金融监管、投资审批也是“宏观调控”吗？又将会计法、审计法、注册会计师法、自然资源法、能源法、国际收支平衡法、对外贸易法、外资法、海关法、经济审判法等作为“宏观调控法”，其依据更是不得而知。大体而言，经济法学者对“宏观调控法”及其下属“部门法”的论述和构建，或多或少都参照了经济学对宏观调控的研究、分析思路，但却没有顾及宏观调控的本意和基本规定性。对现代法的分类，越来越离不开社会活动领域的标准，经济法更是典型，如财税法、金融法、对外贸易法等。如果尊重经济学的基本思路和分析框架的话，则各类经济法制度中几乎都有“宏观”和“微观”两种成分，“宏观调控”难以承受用作构建经济法体系标准的重任，“宏观调控法”也就不能成立。至此，问题很清楚了，那就是学者为了维护先入为主的“宏观调控法”，而将学术意义上的“宏观调控”有意无意地混同于大众心理或生活语言的“宏观调控”，从而否定了“宏观调控”。[13]

　　经济法学界对“宏观调控法”的概念及其体系的构造值得怀疑和反思，在当前法学研究中“法条主义”和“注释法学”范式[14]依然占统治地位的情况下，在一出现什么问题法学界的主流声音就认为应当赶紧立一个某某法的思路下，从更为实质的角度来研究法对“宏观调控”究竟应当怎样调整、应以何种形式发挥作用、发挥什么样的作用等，就成为我们应当思考的带有根本性的问题。

　　总之，宏观调控是必需的，宏观调控也不能脱法、应当将其纳入法治轨道，但是必须摈弃否定宏观调控的“宏观调控法”。

　　二、分权制衡的宏观调控——权力配置和运行的思路

　　（一）中央宏观调控部门之间的分权

　　本论题的展开首先要对宏观调控部门作出界定，这种界定同样取决于对“宏观调控”的认识。根据前文所述，我们把宏观调控部门分为宏观调控职能部门和宏观调控相关部门。宏观调控职能部门是能够决定宏观经济政策的部门，包括国家发改委、财政部、央行、外汇管理局等，当然它们也程度不同地承担着某种微观管理监督职能；而主要承担微观管理监督职能的部门如国家工商总局、商务部、海关总署、质检总局、食品药品监督管理局等也在一定程度上具有宏观决策、管理职能，加上其权力配置和行使能够对宏观调控构成约束条件，则不妨称之为宏观调控相关部门。宏观调控并不限于经济的调控，所以多数中央政府职能部门都属于宏观调控部门。

　　1．分权与独立——一种政治经济学的解读

　　“政治经济学”的定义之一，是关于决策的政治本质如何影响政治选择，从而最终影响经济结果的研究。它建立在这样一个事实之上，即：现实世界的经济政策不是由不受利益冲突影响、安全地蛰居在教科书中、一门心思计算最优政策的社会计划者所决定的；经济政策是平衡利益冲突并作出集体选择的决策过程的结果，当存在关于经济政策的利益冲突时，不同集团具有不同的政策偏好，所以必须运用某种机制来选择一项政策。[15]

　　2003至2004年问，围绕着国民经济是否“过热”的问题，理论界和实际部门展开了争论，不同观点的背后，实质上是各部门承担的宏观调控目标的不同和部门切身利益的差异。央行官员担心过热，是因为一旦出现通货膨胀，中国人民银行便是当然的责任人；而争论开始时有关部门迟迟不愿意承认经济过热的一个主要原因，则是如果承认中国经济已经过热，那就意味着“积极的财政政策：’应当尽快中止，国债项目应当尽快退出，而如果国债项目停下来，有关部门就失去了国债项目的审批大权。因此，2003年央行发出的货币政策信号不断受到来自各个方面的压力和阻力，干扰和抵销了中国人民银行货币政策的信号作用，致使各级地方政府、各类企业和投资者们未能根据货币政策信号及时调整投资计划并采取相应的约束措施。[16]宏观调控目标的多元性和冲突性，导致承担不同职责的政府部门对宏观经济形势作出不同的判断，从而作出不同的决策。然而，这种政策分歧的存在是必然的，对待分歧的态度不应当是试图建立一个更高层次的统一行使宏观调控权的机关，以从表面上抹煞这种分歧，而应当让各个宏观调控主体独立地在各自的职能范围内依法追求宏观调控目标、实施宏观经济政策，也即将宏观调控的决策和实施建立在中央宏观调控部门的有效分权与制度化协调的机制和基础上。其中，分权和独立是首要的，协调则是建立在各部门能够独立决策和执行、并对其决定和行为承担责任的基础之上。

　　对宏观调控部门的独立性与相应经济或政策目标实现之对应关系的理论和实证性研究，主要集中于对货币政策的承担者——中央银行的研究方面。许多研究者考察了制度设计对货币政策的影响，研究了中央银行独立性与宏观经济状况之间的关系。其研究结果令人印象深刻：较为独立的中央银行与低而稳定的通货膨胀率密切相关。有独立中央银行的国家，如德国、瑞士和美国，往往平均通货膨胀低；而中央银行独立性低的国家，如新西兰和西班牙，平均通货膨胀往往较高。[17]对于货币政策来说，建立一个较为独立而强有力的中央银行十分重要。如在美国，只有国会有权以通过决议的方式命令联储改变政策，财政部和总统都无权干预联储的工作，所以尽管其他联邦行政部门可能有意见，货币政策的松紧终究是由联储独立决定并控制的，从而得以将货币供应量始终控制在目标范围内。而日本银行于2002年10月4日作出决定，收购15家商业银行持有的上市公司股票，遭到朝野一片反对，[18]但是日本银行固执己见、不为所动，后来事实证明，该项举措为解决银行坏账问题立下了汗马功劳，这也说明了决策和执行的独立性是宏观调控有效性的必要保证。

　　中央银行以外的其他宏观调控部门的独立性与相应宏观调控政策目标的实现，也具有如同央行独立性与货币政策目标有效实现之间一样的正相关关系，这可以通过实证的考察、研究加以证明。像燃油税这样利国利民、公平兼顾效率的政策迟迟不能出台，就是因为决策者缺乏独立性、决策中考虑的目标因素太多造成的。在缺乏独立性的情况下，怠于、疏于决策当然也不会有被追究责任之虞。可以肯定的是，分权是制衡、协调的基础，通过赋予各个部门不同的权力，借助于不同部门之间的冲突和牵制，并加以适当协调，可以最大限度地形成对每个部门的激励和约束。“这是按照孟德斯鸠的‘混合制度’（mixed regime）准则建立的——以不同方式选举出来的每一部门，将代表不同的利益和观点，这会导致它们相互之间有一个能够使福利得以改进的竞争。” [19]

　　2．制衡与协调——程序规则的制度化

　　分权、制衡与协调是宏观调控主体权力配置的制度核心。分权是制衡与协调的必要基础，制衡与协调是宏观调控科学化、民主化及其有效实现的保证。

　　这里的协调是指政府内部的行政协调，即行政权力各主体（机构和人）在应用行政权力、制定和执行公共决策的过程中所进行的协作和相互关系的调节。中央集权制国家的发展趋势是分权和权力下放，其实质是民主和行政民主，行政民主的一个重要方面是政府内部的行政协调。协调的过程就是互通信息、寻求共识、协力合作、共克难关的“民主”过程。同时，协调也有助于消除部门之间的矛盾冲突，强化政府首脑的宏观调控能力。行政学将各国中央政府内部行政协调的方法分为等级制协调和商议制协调两种。[20]为实现宏观调控目标的行政协调机制，在不同国家的表现方式不尽相同。如在美国，它虽然没有设置某种综合协调经济政策的政府部门，但实际上相当重视这种协调。日常协调主要是靠对话协商，国会、白宫、联储、财政部等部门之间每天都交换意见。还有一些不列入政府部门序列的机构，如预算管理局、国会联合经济委员会、国家经济委员会等，担负着协调职能。[21]在德国，财政部和中央银行都是宏观调控部门，各有其调控范围与目标，但由于在德国的调控体系中，中央银行委员会与联邦总理、财政部长和经济部长之间保持着密切的联系和相互列席会议的惯例，使得联邦政府和联邦银行在各自拟订财政政策和货币政策时，能够尊重对方的意见，就财政政策和货币政策进行磋商，求得对方的理解和支持，因而政策上的矛盾和冲突不常发生。[22]

　　在中国，为实施宏观调控而建立的商议制协调机制的一个典型是央行的货币政策委员会。该委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，其职责是在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策事项，并提出建议。货币政策委员会由中国人民银行行长、国务院副秘书长、国家发改委副主任、财政部副部长、人民银行副行长、统计局局长、外汇管理局局长、银监会主席、证监会主席、保监会主席、银行业协会会长和金融专家组成。《中国人民银行货币政策委员会条例》和《中国人民银行货币政策委员会议事制度》还对货币政策委员会委员的工作程序和议事规则作了规定。

　　在中央宏观调控部门中，国家发改委的角色和定位值得关注。根据《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，[23]该委员会是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其职能和机构设置涉及经济改革与发展的各个方面，那么在宏观调控过程中，如何协调国家发改委与其他各宏观调控部门的关系，就是非常重要的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”而从计划、财政、银行三者相互关系看，“一方面，三者有时的相互配合制约不足，这突出表现在编制各自计划和制定政策的过程中相互磋商协调不够，甚至信息资料都事先不沟通，非要到国务院会议才见；另一方面，三者有时又相互“配合制约”过密，事无巨细都要三者行文会签”，[24]从而导致决策偏差，或者多头决策、久拖不决，且淡化了决策责任，以至给经济、社会造成了损害，相关决策者仍无紧迫感，也无被追究责任之虞。因此，它们各自的宏观调控政策所存在的矛盾与冲突如何被有效、及时地纳入制度化的解决机制，提升协调机制的制度化程度，将是完善中国宏观调控协调机制的一项重要任务。应当根据行政协调原理，以民主和效能为原则，以适当的组织制度和参与方式建立规划、金融、财政各自相对独立、相互制约又相互配合的关系。比如国家发改委和财政部都可以仿照央行的货币政策委员会，设立某种决策咨询、议事机构，吸收各重要相关部门的官员和社会各界代表参加；同时建立三部门各个层次官员的联席会议制度，以分析监测经济、社会的运行，提出有针对性的调控建议。这种协调机制的制度化将主要体现在程序上，对程序的实质遵守应为宏观调控行为合法的构成要件，而违反或规避程序则应成为宏观调控部门及其主要负责人和直接责任人员承担法律责任的依据之一。

　　（二）中央与地方的分权

　　如前所述，我们不赞成对宏观调控作严格的学理性解释，地方在其权限范围内采取的政策、措施也可能对国民经济产生影响或调节。因此，宏观调控的分权、制衡和协调不仅发生在中央的不同部门之间，也存在于中央和地方之间。随着改革的不断深入，特别是实行分税制以后，中央与地方之间的关系越来越从“父子”、“兄弟”关系演变为不同经济主体之间的竞争关系。这种竞争关系的形成，是改革开放中不经意出现的一件大事，中国在不到30年时间内取得如此巨大的成就，如成为制造业和引进外资大国、基础设施建设突飞猛进等，无不源于地方积极性的高涨。中央与地方、地方与地方的竞争成了中国经济发展、社会进步和制度创新的一种最重要的力量。宏观调控必须建立在尊重地方自主权、“剩余权力归地方”的基础之上，否则改革开放的成果就可能毁于一旦。此外，各地发展的不平衡尤其是东西部的巨大差距，使得“必须集中在中央”的宏观调控权的行使必然具有不统一性，从而导致中央与地方之间宏观调控权力的配置更为复杂。因此，地方政府必须拥有对其管辖范围内可能关涉整体国民经济的事务的管理、调控权。鉴于宏观调控的间接性、层次性和相对性，地方的这种调控权就是一种宏观调控权，但为了与中央“宏观调控权”相区别，也不妨称为“中观”或地方的调控权。

　　中央和地方的这种权力配置可依据如下思路展开：地方可以在宪法、法律和国家政策的范围内，运用规划、预算、地方税收、投融资等手段，协调、促进经济社会发展，统筹安排地方基础性、公益型建设项目；制定地方性法规，运用价格、税收、补贴等措施，促进资源配置和环境的优化、分配的公平；对一部分国家并不分解下达、只是在全国范围内进行综合平衡或起宏观导向作用的宏观调控指标，如经济增长率、地方财政收支总规模、物价总指数、城镇人口待业率等，地方也可以据此制定切合本地实际的目标，采取相应的政策、措施，主动、创造性地开展工作。地方的这种调控也具有相对独立性，在与中央和其他地方的博弈中得以实现。

　　而有关国民经济的总量平衡，财税政策、货币政策、汇率政策、竞争政策、涉外政策的确定和各省市自治区之间经济关系的协调等，则应当集中在中央。

　　当然，就中央与地方的调控分权而言，试图通过事前事无巨细的权力划分加以清晰地配置是不可能的。在对宏观经济形势的判断上，由于各自的利益基点不同，中央与地方的冲突和不统一也是经常性的，由此形成真正的竞争，正是分权的必要性和优越性之所在。例如2003年关于宏观经济“热”还是“不热”的争论和有名的“江苏铁本案”，都说明了宏观调控的复杂性和中央与地方间的冲突。钱颖一教授把由于分权化形成的中央与地方之间经济管辖权力的分享称作“经济联邦制”，其优越性在于，制度化的地方自主权可以对中央的任意权力形成强有力的制约，以使中央与地方的权力分配具有可信的持久性。但经济联邦制在中国遇到的一个难题是，中央和地方之间缺乏制度化的行为预期，使得地方的短视、短期行为频生。解决问题的关键在于建立一种得以界定、协调中央与地方权力的正式制度，以避免普遍发生中央与地方以及地方之间的纠纷。历史的启示是，如果事先存在一种广泛认可的决策程序，则纠纷能够更平和地加以解决。[25]为此，应当将中央与地方就宏观调控政策、措施的商议和决策机制法治化，使地方有充分的表达意见和陈述理由的权利。中央下达的各项调控指标和措施确与地方的实际情况有偏差的，地方有权在中央下达前或在执行中反馈意见，要以法制的形式，将反馈机制和中央针对地方的具体实际情况调整其政策、指标以及允许地方在适当范围内对其进行更改的再决策机制制度化。同时，追究地方官员不法擅自变更中央宏观调控措施的责任，以制度及其有效执行，保证中央和地方之间的博弈能够有利于国家宏观调控目标趋于实现。

　　三、法治的宏观调控——进一步的论证

　　（一）宏观调控的“法制化”难题

　　我国1993年修改宪法，首次在宪法中规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”。[26]正是这一宪法条文，成为许多经济法学者认为“宏观调控”已成为一个法律概念，进而提倡完善宏观调控立法、制定“宏观调控法”的理由。

　　在此，需要反思的是，“宏观调控”是否因为出现在宪法和法条中就成了法律概念？法对于“宏观调控”究竟应当如何发挥作用、发挥怎样的作用？

　　经济法学界的一种老生常谈是：宏观调控法的目的或基本任务就是规定宏观调控的具体权限，或者说以具体规则来控制政府宏观调控，使之不致于滥权，这无疑是在“法律万能”、法条崇拜信仰的指引下，将立法者推到了先知先觉、无所不能的高度，假定其具有充分理性和完全的认知及行动能力。可是我们看到，那些制定经济政策的经济学家也不得不感慨：“经济生活太复杂了，人们只能判断在某个时期内哪个政策更有效一些，哪个政策在哪方面更好一些，甚至不能断定那些正在盛行的政策其效用在下一次使用的时候到底能持续多久。因此，多数政府不得不用“试错法”来补充理论上的严重不足”。[27]殊不知，能够对经济进行宏观调控的是政府及其宏观调控行为，而不是法律的规定。

　　质言之，将政府的具体宏观调控行为加以规则化是不现实的，这是造成宏观调控“法制化”困境的主要原因。首先，在一个多元利益的市场经济体制中，宏观经济政策面临着实现多种不同目标的艰巨任务，与复杂的多元目标函数相对应，但决策者对各种目标之间的重要相互关系的了解不可能很全面，因而在确定一个能数量化和可操作的天衣无缝的目标体系方面存在着困难。其次，宏观调控政策手段体系也十分庞大，现有经济理论充其量只能大概地解释手段对目标的作用，而无法提供“作用链”上每一细节究竟如何发生反应的信息，不可能准确地计算手段对政策目标的逆反效应。最后，宏观经济政策是建立在一定的局势分析和发展预测之上的，如果分析和预测的诸多前提中有一个被证明是错误的，则全部分析和预测的结果便是不可靠的，这样的宏观调控不能带来预期的效果。特别是在一个开放的和动态的竞争体系中，任何对未来变化的预测都不可能完全合乎实际，宏观经济政策所要求的条件难以全部满足，这必然给宏观经济政策带来某种局限性。

　　复杂多变的经济形势要求灵活应对的宏观调控。而宏观调控部门进行“宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的‘合规律性”’。[28]也就是说，与反垄断法一样，合理的宏观调控决定着它的正当、合法，而不是相反——宏观调控的合理和正当是不能用法条来证明的。因此，能够使国家宏观调控行为实现经济上的“合规律性”的制度约束和法律供给，就是对宏观调控关系进行法律调整的任务。由于法律不可能通过对宏观调控具体行为的事先规范来实现宏观调控的“合规律性”和经济稳定与经济增长的最终目标，那么，为了实现“合规律性”的宏观调控到底需要什么样的法律供给和相应的法学研究，就是值得我们认真思考的命题。对此，我们将重心集中到两个问题上，即对宏观调控主体的赋权和宏观调控责任体系的建立。

　　（二）宏观调控的法治化理念及其落实

　　1．对宏观调控主体的赋权

　　（1）有关宏观调控立法权

　　立法者不可能对法律调整的社会生活作出精确的指令或设定毫无疑义的目标，以供社会成员和行政机关套用于未来发生的各种具体情形，宏观调控的对象尤其复杂多变，因而赋予行政机关高度的自由裁量权是不可避免的。在此条件下，代议制机关对政府宏观调控行为进行控制和监督的法律制度是十分必要的。首先需要适当划分中央与地方、立法机关与行政机关的宏观调控立法权限，厘清中央和地方在宏观调控方面的关系，防止行政机关僭越立法机关的立法权；同时完善现行宏观调控委任立法制度及其监督制度，通过有关法律对委任立法主体、被委任立法主体、委任立法的原则、内容、形式、范围、限制等作出规定。[29]

　　（2）合理分权基础上的赋权与限权

　　在合理配置宏观调控立法权的基础上，还应当完善宏观调控主体间的权限划分，从制度上消除越权、弃权、争权、滥用权力等的基础。赋权、限权的依据则是分权与制度化行政协调的基本原理。

　　（3）如何赋权——关于“相机抉择”与“固定规则”的争论

　　关于经济政策应该根据既定的实体规则制定还是相机抉择，是一个颇具争议的问题。“如果决策者事前宣布如何对各种情况作出反应，并承诺完全遵循这种宣布，那么政策就是按规则进行的。如果决策者在事件发生时任意判断并选择当时看来合适的政策，政策就是按相机抉择进行的。”[30]“在最一般的水平上，关于‘固定规则与相机抉择’的争论可以归结为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵销并超越。”[31]反对相机抉择、支持固定规则的人则认为，政府是经济中最不稳定的因素，政策制定者易于判断失误；在多党制国家，为选举利益而调节经济所引起的产出与就业波动就属于政治性经济周期，对政治过程的不信任使一些经济学家建议把经济政策放在政治领域之外；而且，政府政策的随意性导致私人决策不信任政府的政策，从而抵销宏观经济政策的效果。而固定规则的怀疑者担心，经济太复杂以至难以靠固定的规则来管理，其强有力的论据之一，是20世纪90年代美国运用相机抉择的货币政策的成功，在格林斯潘的领导下，货币政策帮助美国制造了历史上最长的一次经济扩张期。

　　无疑，法律不可能预定各种经济形势及其细节，并对应于政府得行使的具体权力或措施，也就是说，完全的“固定规则”是不可行的。但这不等于放任政府随意相机抉择。为此需要在中央与地方以及同级政府不同部门之间分权，恰当地赋权和角色定位，并为之设定合理且相对单一的目标。这就是宏观调控部门的独立性问题。也就是说，就政府的调控、监管职能而言，客观上要求其相机抉择，但是必须将其限制在人民授权、某种调控目标所追求的公共利益和过失责任的范围之内。这是介于固定规则和纯粹相机抉择之间的一种折衷，以目标和责任来限制政府的相机抉择。例如“当告诉中央银行要‘做正确的事’时，很难保证中央银行是负责的，因为人们总是争论在某种特定环境下什么是正确的事”，而如果设定某种通货膨胀目标（inflation targeting），将较低且稳定的通货膨胀率作为货币政策的首要目标，人们就“可以很容易地判断，中央银行是否实现了这个目标。因此，尽管通货膨胀目标并没有拴住中央银行的手脚，但它提高了货币政策的透明度，并通过这样做而使中央银行对其行为更加负责。”[32]

　　2．关于宏观调控主体的责任

　　（1）责任的确定

　　一般而言，宏观调控具有通过影响宏观经济变量而发生作用的特殊性，这种特殊性使得在调控主体的责任确定及其承担形式上似乎与其他责任追究机制存在差异，因此一些论著将宏观调控行为限定为决策行为，并得出宏观调控行为不可诉的结论。[33]其实这是一个具有中国特色的问题，按照法治国家的通行做法和法治的发展趋势，除极少数涉及国家主权的行为外，包括抽象行政行为在内都是可诉的、无例外地可对其实行司法审查，对法律、法规提起宪法诉讼也不在话下。我们经常可以看到关于某外国总理、部长被法院（甚至是地方法院）判决其某项决策失误，某国某项法律、法规被该国法院判决违宪的报道，就是法治状态下经常会发生的情形。我国建设社会主义法治国家，官员问责制的建立、完善是题中应有之义，宏观调控决策者又何以能够例外？我国正在尝试接近违宪审查机制、建立各种领导责任追究制度；[34]并在加入WTO议定书中承诺，将实施与WTO有关的法律、法规的任何行政行为都纳入司法审查，[35]建立抽象行政行为诉讼制度不应再存在观念和技术性的障碍。据此推进相关司法改革，对于社会主义市场经济暨宏观调控法治的进一步发展具有重大意义，时代潮流滚滚，势不可当。所以，各种宏观调控主体的各种宏观调控决策和执行行为都应当纳入法律责任体系中，得依法对为了实现某种宏观调控目标而实施的各种抽象行政行为和具体行政行为进行复议、诉讼，使相应的行政机关和责任人承担行政责任乃至刑事责任、宪政责任。

　　问责制（Accountability或Accountability System）近年来在发达国家得到加强，它与经济法和宏观调控法治十分契合。问责制首先追溯政府公共管理主体的角色及其权义设置，也要求承担相关职责的主体及其首长不断地对议会、选民和公众作出种种解释和说明，最终更要落实为违背角色要求所应承担的各种不利的法律后果，包括撤职、责令辞职等行政或党纪处分，责令停止、赔偿等民事责任，乃至刑事责任、宪政责任等。

　　就宏观调控的特殊性而言，由于其对象的不确定性、周期性和易变性，各经济变量和参数相互作用的复杂性，一个宏观调控主体运用某种经济杠杆或调控手段作出的宏观调控行为与其他主体的调控行为之间的相互辐射性，以及中国微观经济基础的不完善，这些都使得对一个宏观调控行为的正当、合理性的判断，与一个普通的具体行政行为相比更为复杂，责任的认定和追究相对比较难。但这也不成问题，发达国家已有成功的法治经验可供我国借鉴，即以Business Judgment Rule作为评判的标准。该规则用于追究董事、经理的责任时称为“商业判断规则”，用于在问责制下追究官员的责任则不妨称为“业务”或“专业”判断规则，官员必须对其职责范围内的事宜全面负责，但如果其对于自己所为的某项行为不存在利益冲突，所作决策或判断有充分、可靠的依据，有理由相信其在特定形势或条件下作出此项决策或判断合乎其职责要求、调控目标和公共利益，就可以认为其适当地履行了职责而不必对其行为后果（包括负面后果）承担责任，反之该官员就应当对其行为的不良后果承担法律责任。显然，这是高于一个普通成年人所应承担的“善良管理人”注意义务的专业责任。

　　可见，宏观调控与企业经营是相通的，它们都要面对市场的莫测变幻和自身决策及业务的复杂性，采用Business．Judgent Rule作为衡量其行为正当、合法与否的标准，既不违背过失责任、人人可被问责的法治要求，又允许其有合理的失误，有利于鼓励官员积极进取，为官一任、造福一方，而不至于使人不敢、不愿做官，令社会陷入管理乏善的状态。

　　问责还需有相应的技术性规则，如同董事会应当就其所议事项的决定作成记录并由董事签名。发达国家在一项决策出台的过程中，哪个部门哪个人主张做什么，也都会有记录，并予公布。当然不是立即公布，而是经过一段时间如美联储是5年以后才予公布。[36]这样一方面可以避免当时公布可能造成过大的压力，使行为人敢于决策、作为，而决策过程最终必须公开就使得决策是否得当、政策效果如何能够为学者、公众所评判；另一方面，记录使问责制的实行成为可能，它对每个参与决策的人形成压力，可以促使其谨言慎行。我国目前还没有这样的机制，有必要与问责制同时建立、推出。完善宏观调控程序，将决策和实施过程在一定条件下公之于众，接受人民的评判，这是宏观调控法治化的一项基础条件。 （2）责任的形式 宏观调控行为多表现为抽象行政行为，按照《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和《立法法》的规范框架，当其被认定为不适当或不合法时，应当予以改变或者撤销。行为人承担责任的形式，则主要是行政处分以及行政乃至宪政范畴的引咎辞职和弹劾。

　　“在美国、欧盟和其他国家，司法系统是宪法的有效监护者，它可以阻止政府采取某些行动”，但是司法系统“不能强迫政府采取行动以履行竞选时作出的承诺。如果一个政治家没有履行这样的‘契约义务’，那么惟一的救助方法就是将他解职”。[37]中共中央办公厅颁发的《党政领导干部辞职暂行规定》（2004）和2005年的《中华人民共和国国家公务员法》（简称《公务员法》）引入了引咎辞职和责令辞职制，表明中国加快了迈向法治政府和责任政府的步伐。[38]这也为宏观调控主体和相关官员承担责任提供了法律依据。

　　除了自行或被迫辞职外，在西方国家，行政官员还可能因以下两种原因下台：一是其制定的某些重要政策不能获得议会的多数支持，发生了所谓的议会“不信任”，因而必须重组政府；二是可能因其严重的违法、失职行为而受到弹劾。我国《宪法》第63和101条也规定了全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任等，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的正副行政首长，然而由于缺乏宪政传统和惯例，也没有具体的操作性规定，导致罢免的规定束之高阁。因此，为了保证法治政府、责任政府和宏观调控法治化的落实，应当通过必要的法律规定和宪政实践，使宪法规定的罢免得以制度化。

　　法治离不开民主的基础，政府的行为归根结底要接受人民通过制度内外的自觉或不自觉的共同意志以各种形式所作的正当性评判。在国际上，法治发展的趋势之一，就是越来越多地将普通的民事、行政、刑事案件上升到宪法高度，超越部门法的具体规定直接适用宪法原则。宏观调控作为关系全局、具有深远影响的政府行为，更应当在公众的关注、参与和评判下适当地行使权力，接受监督、承担责任。至于追究责任或救济的途径，应当是体制内外任何可能的形式，不拘一格。体制内主要有政府运作中的日常检查监督、行政监察、审计、检察、人大和政协的监督、诉讼，也包括执政党的日常监督和专门的纪检等，体制外的途径主要是媒体和自发的舆论监督。具体包括完善、加强人民代表大会制度，鼓励媒体和公众对政府宏观调控行为的自发评议、监督，使各种宏观调控行为均获得尽可能高的社会认同度，形成对宏观调控内部激励和约束的有力、有效的外部制约，顺理成章的结果则是更多地从宪政层面发动对宏观调控行为的责任追究和救济，如官员辞职和罢免等。其中的“杀手锏”则是行政诉讼、民事诉讼以及媒体和舆论的监督，因为由行政体系外部的利害关系人或公众发动异议，以及司法机关的审查、公断和人民的评判，永远要比政府的自我检查、纠偏更为及时有效、公正。这样，科学、稳健、有效的宏观调控就得以、也才可能从根本上获得可靠的法治保障。

　　【作者简介】

　　史际春，中国人民大学法学院教授，博士生导师。

　　肖竹，中国人民大学法学院博士生。

　　【注释】

　　[1]分别为1979—1981年、1985—1986年、1989—1990年、1993年下半年—1996年的收缩型宏观调控和1998～2002年的扩张型宏观调控以及正在进行中的新一波宏观调控。

　　[2]参见耿利航等：《“中国财经法律论坛·2004”综述》，载《中央财经大学学报》2005年第1期。

　　[3]参见叶荣泗：《美国新的能源政策法对我国的启示》，http：theory．people．com．cn/GB/49154/49155/3659864．html（人民网），2005年9月1日。

　　[4]参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第2—3页。

　　[5]参见（美）保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛译，人民邮电出版社2004年版，第56页。

　　[6]前引[3]

　　[7]对此也存在着不同意见。有学者认为，市场经济宏观调控政策的目标主要是短期经济稳定，进而为市场配置的长期经济增长创设前提条件，政策目标并不必然包含长期经济增长；但在大多数发展中国家，尤其是像中国这样的从计划经济向市场经济转型的国家，由于市场基础不完善，政府的宏观调控政策一直附有经济增长的目标。参见吴超林：《宏观调控的制度基础与政策边界分析——一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》，载《中国社会科学》2001年第4期。

　　[8]参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，http：//www china．org．cn/chinese/zhuanti/5zqh/l002849．htm（中国网），2005年10月19日。

　　[9]国家计委编：《宏观经济调控》，中国计划出版社1995年版，第17—21页。

　　[10]例如，1967年德国制定《经济稳定和增长促进法》，要求宏观经济政策达到四大目标：充分就业——失业率为0．8%；物价稳定——国民生产总值价格指数的年度变化率为1%；适度经济增长——实际国民生产总值年增长率为4%；国际收支平衡——净出口占GNT的1%。但是从60年代末到70年代初，德国实行以扩大政府开支刺激需求的政策，没有从根本上解决经济运行中的矛盾，这四个目标也就未能同时实现。参见魏礼群、利广安：《国外市场经济的宏观调控模式与借鉴》，中国计划出版社1994年3月第1版，第94页。

　　[11]刘隆亨：《经济法概论》，北京大学出版社2001年版，第264—265页。

　　[12]杨紫垣主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第266—269页。

　　[13]如吴敬琏教授所说：“宏观调控是一个市场经济的概念。现在有人把对投资项目的审批，也叫做宏观调控，这不对，这是行政对微观 主体的干预，这已经超出宏观调控的范围。”前引。

　　[14]关于法学研究不同“范式”的研究和反思，参见邓正来：《中国法学向何处去（上）——建构“中国法律理想图景”时代的论纲》，载《政法 论坛》2005年第1期；朱苏力：《也许正在发生——转型中国的法学》，法律出版社2004年11月第2版。

　　[15]参见（美）阿伦·德雷泽：《宏观经济学中的政治经济学》，杜两省、史永东等译，经济科学出版社2003年版，第19页。

　　[16]参见魏加宁：《围绕宏观调控的纷争》，载《法人》2004年第6期。

　　[17]参见（美）N．格里高利·曼昆：《宏观经济学》（第4版），梁小民译，中国人民大学出版社2004年版，第356页。

　　[18]参见《日央行缘何收购银行持有股？》，载《中华工商时报》2002年10月7日。

　　[19]前引[14]，第62页。

　　[20]参见施雪华：《中央政府内部行政协调的理论和方法》，载《政治学研究》1997年第2期。

　　[21]参见国家计委国民经济综合司编：《中外专家论当代市场经济的宏观调控》，中国财政经济出版社1996年版，第267页。

　　[22]参见候荣华、赵丽芬主编：《宏观经济政策调控力度及协调分析》，中国计划出版社1999年版，第232页。

　　[23]国务院办公厅2003年4月25日颁布实施。

　　[24]桂世镛、周绍朋：《宏观经济调控政策协调研究》，经济管理出版社2000年版，第160页。

　　[25]参见《宏观调控遭遇“经济联邦”集体抵制》，http：//www．businessWatch．com．cn/ArticleShow．asp？ArticleID=277（《商务周刊》网络版），2004年3月29日。

　　[26]《中华人民共和国宪法》第15条。

　　[27]刘骏民主编：《宏观经济政策转型与演变——发达国家与新兴市场国家和地区的实践》，陕西人民出版社2001年版，第l页。

　　[28]张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期。

　　[29]参见冯晔：《关于宏观调控法治化和加强经济立法的一点思考——兼论完善宏观调控立法体制》，载《行政与法》2002年第9期。

　　[30]前引[10]，第351页。

　　[31]前引[5]，第317页。

　　[32]前引[16]，第356页。

　　[33]参见邢会强：《宏观调控权运行的法律问题》，北京大学出版社2004年版，第17—20、72—75页。

　　[34]如在《中华人民共和国宪法》规定的全国人大享有宪法监督权，全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法实施并有权撤销违反宪法的行政法规和地方性法规的基础上，2000年《中华人民共和国立法法》把法规备案的范围扩大到行政法规，全国人大常委会于2004年成立了法规审查备案室，又于2006年修订《法规备案审查工作程序》，规定了法规审查、撤销的程序；以2003年的“非典”为契机，地方和中央纷纷推出“行政问责制”、“行政过错追究办法”、“辞职规定”等，众多官员因懈怠、滥权而丢了“乌纱帽”，官员问责制开始进入制度化操作层面。

　　[35]参见《中华人民共和国加入议定书》（D）“司法审查”。

　　[36]参见王铮：《反思宏观调控》，载《经济》2005年第4期。

　　[37]（美）阿维纳什·K·迪克西特：《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，刘元春译，中国人民大学出版社2004年版，第36页。

　　[38]以《公务员法》第82条为例，该条第3、4款规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”

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