到底谁应是被告

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”显然，第十九条确立了“谁署名，谁是被告”的原则，是区分批准机关与实施机关谁是适格被告的基本法律依据。这一条款似乎非常明确具体地解决了批准机关和实施机关谁应当是被告的问题，但司法实践中，诸种复杂因素的存在，可能会影响其正确实施。

?案情?

    某省中医学院为扩建校园申请征用土地６００余亩，其中涉及原告土地１６０余亩。其所在的该省某市政府、市国土资源局、区政府、区国土资源局以及该区所辖某街道办事处共同组织实施了该起征地行为。因为原告的不配合，五被告联合实施了强制进驻。在整个征地过程中，原告所见到的就是一个公告，公告的内容主要是督促原告清理地上附着物。公告落款处署名是该区所辖街道办事处。后原告持该公告起诉上述五被告。

?争议?

    法官在合议时都统一认为该区所辖某街道办事处确实是适格被告，但就其余四主体是否是适格被告形成了以下两种处理意见：

    一种意见认为，裁定驳回原告对该省某市政府、市国土资源局、区政府、区国土资源局四被告的起诉，仅就以该区所辖某街道办事处为适格被告作出实体判决。理由是：依据《解释》）第十九条“谁署名，谁是被告”的原则，本案中前述四被告虽然实际参与了征地行为，但并没有在公告上签名，即没在对外发生法律效力的文书上署名，所以可视作内部批准机关，理应裁定驳回原告对该四被告的起诉。

    另一种意见认为，原告所起诉之五被告皆是适格被告，法院应把其作为同一行政行为的共同被告来判决。理由是：原告有证据证明其皆参与了该起征地行为，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级以上人民政府才可能是批准机关。所以，四被告虽然没在对外发生法律效力的文书上署名，但其参与征地行为的角色身份，应当是实施机关。

?观点?

    笔者基本同意第二种意见。理由如下：

    其一，对《解释》第十九条适用条件的正确理解成为问题的关键所在。立法者在预设任何法律规则时，都会规定其适用条件。法律规范的“两要素说”认为，法律规则由行为模式和法律后果构成；“三要素说”认为，法律规则由假定、处理、制裁构成。其中，“行为模式”、“假定”皆是指法律规则均有调整范围或适用条件。那种忽视适用条件，对规则的盲目适用必然会导致立法和司法的南辕北辙。具体到《解释》）第十九条的适用条件，笔者认为有以下两个条件：

    一是显形条件，即被诉行政行为必须是经上级行政机关批准的具体行政行为。根据土地管理法第四十五条规定，土地征用行为必须经过国务院或省级人民政府的批准。事实上，该起征地行为确实经过上级机关的批准，因此该案符合这一适用条件。

    二是隐性条件，即需要甄别的对象必须是批准机关和实施机关之间谁是适格被告的问题。《解释》第十九条是批准机关与实施机关谁是适格被告的基本法律依据，如果所有涉案机关中没有一个批准机关的话，则不能适用该条款。该案中，一个不争的事实是，前述四被告皆参与了该起征地行为，但到底是以批准人还是具体实施者的身份参与到征地行为中来在整个诉讼阶段，前述四被告向法庭所提交的分别是该省人民政府以及国土资源厅的政府批文，很显然，该起征地行为的批准机关是该省人民政府以及国土资源厅，前述四被告的参与只可能是以具体实施者的身份。所以，该案五被告都不是批准机关，该案虽然符合《解释》第十九条的第一个适用条件，但不符合第二个条件，该案不能适用《解释》第十九条。第一种意见就是忽略了该条件，而简单地认为“谁署名，谁是被告”。上述逻辑上的推理可用以下结构图表表示：

    一个经批准的行政行为的流程为：批准机关（Ａ、Ｂ）→实施机关（Ｃ、Ｄ、Ｅ、），只有当至少有一个批准机关和至少有一个实施机关被起诉后，才可能适用《解释》第十九条。

    其二，这种经上级行政机关批准的行为要与上下级行政机关共同实施的行为相区别，前者如土地征用，后者如土地征用经批准后，由辖区市、县、乡共同组织实施征地。如果不作区分，必然会导致上级行政机关在对外发生法律效力的文书上稍作手脚，下级的行政机关却成为适格被告，从而规避了法律。由此可以得出结论，对《解释》第十九条的理解不能犯简单化错误。

    其三，对外发生法律效力的文书的证明力也不能违反诉讼证据的适用规则。《解释》第十九条规定了“谁署名，谁是被告”的原则，只解决了在对外发生法律效力的文书上署名的机关肯定是被告的问题，并没有解决没有在对外发生法律效力的文书上署名的机关是不是被告的问题。从证据角度来看，主体虽然没有署名，但有其他可以证明其参与行为的证据存在的话，没有理由顾此失彼。本案中，共同实施机关中署名有遗漏，而对于遗漏署名的机关，原告有充分的其他证据证明其确实参与了征地，其就应当是合格的被告，因为根据证据规则，文书并没有排他的证明力，并不是惟一的证据形式。另外，虽然没有署名，但被告自己不否认的话，法院不应该质疑这种证据的效力。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第二款“当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据”的规定就表明了这个态度。