非诉行政执行之法律定位

■ 只要是行政机关的决定付诸执行，不管是由行政机关还是由司法机关执行，均属于行政强制执行范畴。

  　　近年来，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多。笔者结合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）的相关规定，就非诉执行的法律定位问题略抒己见。

  　　非诉行政执行是指公民、法人或其他组织等具体行政行为的相对人在法定期限内对具体行政行为既不起诉又不履行，行政机关依法申请人民法院强制执行的制度。简单地说，非诉行政执行是对具体行政行为的强制执行。

  　　我国现行的非诉行政执行制度发端于改革开放之初，先由行政管理领域的单行法律、法规列举规定，最后由行政诉讼法作一般性规定。其设立的目标在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。这种制度一方面是通过阻止违法的具体行政行为进入执行过程的形式，来达到保障行政相对人的合法权益不致因其未提起诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。另一方面，采用非诉讼的形式，也是为了简化程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，完成合法具体行政行为的强制执行。

  　　对非诉行政执行的性质，目前理论界与实务界倾向于定性为司法性质。而且《解释》第九十五条明确规定了法院的审查权限，审查标准采用“卷面无错误”的标准,即被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

  　　一、我国现行非诉行政执行制度的理论不足

  　　我国现行行政诉讼法由于受制定当时条件的限制，关于非诉执行之法律性质定位处于模糊状态。这导致了非诉执行制度理论上的不足：

  　　首先，法院的功能在非诉执行中不明晰。在非诉执行中，法院的功能相当于一个执行机关，理应与其他执行机关一致，所以并无特别的裁判权需要对已生效的基础行政行为进行合法性审查。如果严格遵循现行的立、审、执分离的审理模式，对非诉执行案件进行实质性的合法性审查，无异于进行了一场诉讼。但是，非诉行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式，具有非诉性质，严格的司法审查不但有违“不告不理原则”，同时也是对司法资源的浪费。

  　　其次，易在实践中产生实质上的不正义。因为在对于一些行政行为既可以由行政机关自行强制执行，也可以申请法院强制执行的情况下，同样的行政行为若分别由行政机关和法院去执行，结果可能完全不同。而且法院在执行程序中的合法性审查是一种没有两造出庭的书面审查。另外，由于法律规定不明确，法院往往对不予执行的具体行政行为既不作出裁定，也不进行宣告，只是退回行政机关了事。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据继续执行。这也使得非诉行政执行制度被虚置。

  　　第三，理论上难以自圆其说。被申请执行的行为是一种已生效的行政行为，在行为无效力之前是不可被执行的，既已生效其合法性就不应该再成为争议的焦点。当然个案可能有例外，如金钱债务。所以，无论合法与否，是否有效其实是行政行为需要最终解决的问题。即使违法，也有可能有效而被执行。倘若真的需要国家赔偿，赔偿主体也是行政机关而与法院无关。所以，笔者认为，法院接受案件后，既无法定权力也无必要对已生效的基础行政行为进行合法性审查。它与其他行政执行机关一样，只需对需要执行的行为进行程序性的形式审查。

  　　第四，给法院执行实践带来新问题。目前，从我国的立法情况看，仅对涉及税的征收、占压公路用地的违章建筑的拆除、占压河道影响河道行洪的违章建筑物的拆除等，规定了行政机关的行政强制执行权。其他没有关于行政机关自力执行的规定，即需要申请人民法院执行。由此可见，行政机关可依据行政诉讼法第六十六条的规定，申请法院执行的案件范围相当宽泛。相应地，必然过多增加法院的压力，势必会影响其他案件的执行，导致新的积案，使执行难问题雪上加霜，反过来又必然会影响到非诉行政案件的执行。这还会给社会造成一种错觉，认为法院是行政机关的执行机构，从而影响法院的公信力；换言之，不利于树立司法权威，防止行政权的扩张。

    二、非诉行政执行制度的法律定位

  　　非诉行政执行究竟应属于行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界限不清的行为，很难界定？事实上，行政强制执行就是针对行政机关或司法机关所要强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。

  　　所以，从执行主体形式上看，有些行政强制执行看似一种行政行为，另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，行政强制执行是一种行政行为。当然，法律定性不同，救济途径也不同。如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通过行政诉讼和司法赔偿进行。

  　　从目前来看，关于执行权的法律性质定位主要有三种观点：第一，强制执行在行政机关依法自行执行时，当然是行政行为，但在申请法院强制执行，经法院审查同意下令强制执行时，它就是司法强制，不再称为行政执行；第二，从执行主体及形式上看，有效行政强制执行是一种行政行为，另外一些为司法行为。但从行政强制的内容即行政义务看，行政强制执行是一种行政行为；第三，只要是行政机关的决定付诸执行，不管是由行政机关还是由司法机关执行，均属于行政强制执行范畴。人民法院对行政机关申请执行应看作是一种受委托或代理关系。

  　　笔者倾向于第三种观点。因为这种观点带来了司法权的行政化倾向，这也是世界潮流。随着社会经济发展和科技革命的兴起，行政权不断扩张，行政司法化倾向越来越严重。

  　　例如：1887年美国成立了州际商业委员会，它是一种创新，使得某一类行政组织同时可以行使立法、行政和司法权，标志着行政权向立法、司法领域的扩张，具有了行政司法化倾向。但由于西方国家深厚的法制传统和法治理念的影响，司法权的崇高地位从未动摇过，所以，无论行政权如何扩张，司法权始终把守正义的最后大门。

  　　然而，这种观念在中国社会中的影响却是淡漠的。相反，行政权独断一切、决定一切的观念却是根深蒂固的。所以，对行政权之扩展需要不断地警惕，对关系人民重大利益的行政行为需司法权协助完成。因而，将行政机关的强制执行决定委托司法机关代为完成，不失为一个良策。

  　　司法权在某些涉及重大利益的情况下接受行政权委托代为执行，就是司法权的行政化，是在用司法的严谨程序和公正来抵御行政机关可能的对行政权力的滥用，实现相对人在法治社会的权益和安宁。既然非诉行政执行之定位为一种受委托或代理关系，就应对现行非诉行政执行理论进行相应完善（如仅对所申请事项的程序性问题实行形式审查等），以克服现有理论的不足。

郭百顺 曹书瑜