对未满起诉期限的具体行政行为可否采取保全措施

　行政非诉执行中，采取财产保全的条件是被执行人可能逃避执行，不立即采取保全措施将会使申请人的合法权益受到难以弥补的损害。然而，如果把行政非诉执行案件采取财产保全措施的起始时间，只界定在起诉期间届满后申请人民法院强制执行前，那么行政非诉执行财产保全措施这项制度也就没有存在的意义。

  　　这是因为，一方面，从具体行政行为成立到该具体行政行为的起诉期限届满，时间上至少要过三个月（如果提请复议则理论时间要超过三个月），当行政机关等到起诉期间届满再向法院申请财产保全时，有逃避之心的被执行人可能早已逃之夭夭，具体行政行为就会成为一纸难以实现的空头文书。

  　　另一方面，具体行政行为的起诉期限届满后，行政机关就可以申请强制执行，使案件进入执行程序。而且当行政相对人意图逃避履行具体行政行为确定的义务时，人民法院完全可以不通过采取财产保全，而直接依照新修订的民事诉讼法第二百一十六条第二款的规定，在执行程序中依法采取强制措施，确保具体行政行为得以实现。

  　　笔者认为，具体行政行为对外发生效力不以起诉期限届满为条件。理由如下：

  　　其一，一般来说，具体行政行为除附生效条件的外，一经成立就可以立即生效，就是行政相对人或有关当事人对该具体行政行为不服和有疑问，在有权机关作出最终裁判或者停止执行的裁决以前，一般还要遵守该具体行政行为，也就是说，具体行政行为在被依法更改之前都是有效的。

  　　其二，行政处罚法第四十五条作出了复议和诉讼不停止执行的原则，既然是复议和诉讼不停止执行，那么就说明行政处罚决定是早已发生法律效力了。并且，行政复议法第三十一条第三款规定：“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”而申请人不服复议决定的可以提起诉讼，这就进一步说明了具体行政行为的生效时间不是以起诉期限是否届满所界定。

  　　其三，起诉期限是否届满只是行政机关能否申请人民法院强制执行的法定条件，而非具体行政行为生效要件。具体行政行为通常会有一个可争议和可更改期,如行政复议法第九条及行政诉讼法第三十八条、第三十九条就分别规定了提出复议或诉讼的期限，这种规定只是让行政相对人依法获得救济,而不是针对具体行政行为生效作出的特殊规定。因此，那种认为具体行政行为要等行政相对人的法定复议或者起诉期限届满才对外发生法律效力的观点，实质上是把具体行政行为的生效、执行与当事人的司法救济途径混为一谈了。

  　　具体行政行为作出后，到法定起诉期限届满，法院一般不会受理行政机关的执行申请，这个期间也就是具体行政行为执行力的保护真空，成为行政相对人转移财产、逃避执行的有利时机，因此允许人民法院在此期间采取财产保全措施，其重要意义和作用是显而易见的。

  　　一是有利于实现行政目的，维护行政权威。行政机关依法作出的具体行政行为能否得以履行，关乎行政管理目的的实现，也直接体现法律的尊严，还影响国家机关的整体形象和依法治国的进程。如对未满起诉期限的具体行政行为采取财产保全措施，就能有效保障具体行政行为得到履行，大大减少因行政相对人逃避履行义务而导致具体行政行为无法执行的情形，为行政机关维护正常的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序提供坚实的司法保障。

  　　二是有利于促进和谐行政，提高行政效率。在建设和谐行政管理关系中，管理职能的充分发挥、行政矛盾的及时化解、具体行政行为的切实履行、行政效率的有效提升，都是和谐行政的重要表现，因此，对未满起诉期限的具体行政行为采取财产保全措施的必要性更为突出。第一，能够平抑行政相对人的对立情绪。具体行政行为起诉期限届满后，加处罚款往往高达225％。采取保全措施后，行政相对人就会趋利避害主动履行义务，避免了因加处高额罚款导致行政相对人对行政机关的抵制和对立情绪；第二，能够切实树立行政执法人员的责任意识。具体行政行为作出后就采取保全措施的话，因被保全的具体行政行为还会由于相对人的申请进入复议或诉讼程序，如果被确认违法或被撤销，将会造成不良的社会反响，承担不利的法律后果，从而强制性地增强了行政执法人员的工作责任心；第三，能够有效提高行政机关的工作效率。采取财产保全后，法院就能督促行政机关在起诉期限届满后15日内申请执行，极大限度地强化具体行政行为的时效性，提高行政机关的工作效率，确保法律效果和社会效果的统一。

刘海源