非诉行政案件执行之我见

  　　一、非诉行政案件执行实践中存在的问题

  　　1．行政机关不依法行政导致执行难

  　　由于行政机关前期作出具体行政行为存在问题，导致非诉行政执行案件执行颇费周折，主要包括：一是行政主体不适格。某些行政机关把法律、法规授予的权力随意授权给下属部门行使，从而使执法丧失公正性，严肃性。二是被执行人有误。有些行政机关在未弄清管理相对人的情况下，逮住谁是谁不负责任地下达处罚决定。三是行政处罚事实不清、程序严重违法，导致法院受理后无法执行。如有些违章搭建行为是某一区域的普遍行为，行政机关根据举报，仅对部分违法搭建作出处理，相邻的两个违法搭建可能在法院执行时一户被责令拆除，另一户则安然无恙，容易引起被执行人的强烈不满。还有的行政机关在做出处罚前，未告知相对管理人应享有诉权或交待诉权不明确，复议、起诉时间交待不准。有些只交待陈述申辩权，不告知听证权利。四是滥用自由裁量权。不考虑法律的警示和教育功能，只重视法律惩处效果，执法随意性较大。

  　　2.被执行人履行能力低导致执行难

  　　一是被执行人没有履行能力。如社会抚养费案件，凡是申请到法院执行的基本上都是生活困难的超生户，执结率很低。二是逾期滞纳金数额与被执行人履行能力差距过大。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。由于法律没有确定加处罚款的最高限额，那些主罚金额较大的逾期滞纳金数额相对庞大，有的甚至已超过本金，使被处罚人无法承受，执行起来难度很大。三是部分具体行政行为存在合理性问题，被执行人抵触情绪大。一些具体行政行为具备合法性，但显失公正，如行政处罚畸重，与被处罚人的实际违法行为不相符。行政机关对同类性质、相同情形的违法者作出相差较大的罚款处罚等，而人民法院对此不能审查。此外，行政处罚缺少必要限度，影响了被处罚者的基本生活，如对一些经济困难户、下岗工人、老弱病残户等弱势群体偶然违法经营也严格予以处罚并申请法院执行，还有一些对贫困户拆迁的执行可能会导致被执行人无家可归。这些案件法院往往难以执行。

二、非诉行政案件执行要注意的问题

  　　1．依法适当作出行政行为，确保执行成功

  　　及时发现和制止违法行为，分析并认定当事人从事违法行为系主观故意还是过失，根据违法行为的情节、事实、危害后果，以及当事人是否具备依法从轻、减轻行政处罚的构成要件等，要求办案人员不仅要严格依职权、法律条款作为，还要严格执行自由裁量标准，确保当事人对其违法行为有一个正确的认识，同时依法为其违法行为承担相应幅度的惩罚责任。行政机关不仅要确保当事人充分行使权利、履行义务，还要使当事人认识错误并停止违法行为，主动、自觉地履行行政决定。这关系到维护与巩固党和政府的形象和地位，确保经济社会的健康发展和长治久安，并最终实现构建和谐社会的目标。

  　　2．增强执行难的预见能力,确保行政决定的履行

  　　对于当事人恶意逃避法律制裁的意图，行政机关应当提高预见能力，完善防控机制，保证行政决定的低成本与高效率。首先，在案件查办过程中要调查全面、取证充分，对当事人的违法事实与违法（非法）所得作出正确的判断和认定，对当事人用于违法行为的经营工具、物资、相关证据要敢于依法采取行政强制措施。其次，对当事人的配合调查取证态度、言行，以及履行行政决定能力有正确的分析，提高对当事人是否具有逃避处罚意图和行为的预见能力，并对其财产的状态、数量、价值，以及其他账户等有尽可能全面的掌握和收集，以备日后申请强制执行过程中向人民法院提供。

  　　3．因案制宜，积极稳妥地开展执行

  　　着眼构建和谐社会，在坚持原则性的同时，机动灵活地采取执行措施，避免扩大矛盾，产生不良的社会影响。对被执行人做耐心细致的思想工作，宣讲有关法律规定，提高被执行人的法律意识，督促其自觉履行义务。积极查找被执行人财产线索，及早达到执行目的。对被执行人查找不到，或确无履行能力的，在穷尽执行手段后酌情中止或及时终结执行程序。对事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚得当的案件，被执行人有履行能力而拒不履行的，及时采取强制执行措施，提高执行效率。执行中多向党委、人大汇报，争取理解和支持，积极争取行政机关的配合，确保法院执行活动依法独立进行。对某一类型案件比较集中的地方，充分利用报刊、电视等宣传媒体，注意树立典型搞好宣传，以达到“执行一案、教育一片”的社会效果。

  　　4．提高行政执法人员的业务素质

  　　行政执法人员应当树立大局意识，克服“重打击、轻保护”，“重制裁、轻服务”，“重义务、轻权利”的思想，不断提高依法行政水平，做到适用法律正确、处罚程序合法，以减少执行时当事人的对立情绪。强化责任意识，及时申请执行，积极配合法院执行工作的开展。建立法院与政府有关部门联席会议制度，定期举办法制培训班，提高行政机关和行政执法人员执法水平。对行政执法活动中的不规范之处，及时发现和总结，人民法院可及时提出司法建议。对行政机关申请执行的，要求其及时提供被执行人的详细住址和有财产可供执行的相关证据，如开户银行账号、房地产登记情况、企业工商登记情况等。对没有执行能力的非诉案件，建议行政机关不申请，对申请超期或拒不配合执行的，法院要敢于采取不予受理或不予执行等措施。

  　　5．用好释明权

  　　对被执行人不了解法律、法规，法律意识落后的问题，不能简单的强制执行。一方面给被执行人讲法律做工作，提高其思想认识，敦促其主动履行。另一方面，加强与行政机关的沟通与联系，建议其加强法制宣传，使老百姓清楚地知道执法的依据以及违法应受到什么样的处罚。在行政非诉案件立案审查时，向申请人送达《非诉行政案件申请执行告知书》，进行申请执行的指导、法律宣传，告知申请执行人需提交的各类材料及可能承担的风险。立案后向被执行人送达《被执行人告知书》，以谈话形式详细告知非诉行政执行的产生、特点，权利义务和救济渠道，说明不履行义务应承担的法律后果。让被执行人对非诉执行有充分的了解，促进其主动履行义务。

  　　三、对非诉行政案件执行和解结案的建议

  　　执行和解具有化解执行难、快速解决矛盾、节省司法资源等优点。但非诉行政执行案件能否进行执行和解问题，由于现行法律没有相关规定，实践中产生了不同观点。一种观点认为，非诉行政案件不能和解。因为法院一旦允许行政机关与被执行人和解，就可能使得行政机关中有人为谋取私利而借此与被执行人交易，从而严重削弱法律的权威，使公共利益和秩序受到损害。行政机关依法作出具体行政行为是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让、放弃或随意变更、处分。另一种观点认为，应当允许和解。理由是，非诉行政执行案件双方在执行中处于平等地位，有权根据自愿原则适当处分有关权利，而且在实践中也存在着执行和解的情形。

  　　笔者认为，应确定非诉行政执行案件适用执行和解的原则。行政权是法律赋予行政机关进行行政管理的权力，行政主体只有承担实施的义务，没有处分的权力，不能放弃、变更或转让。因此，在一般情况下，非诉行政执行不能进行调解。但是法律、法规也赋予了行政机关较大的自由裁量权。根据权利理论，只要不侵害他人权利，任何权利人都有对其权利自由处分的权利。行政机关在自由裁量的范围内，当然具有处分权。而且，法院只是对非诉行政执行案件合法性进行审查，无权过问其合理性。因此，应当给予行政机关纠正不合理具体行政行为的机会。涉及行政自由裁量权的案件，在自由裁量范围内允许行政机关和义务人执行和解。另外，在行政裁决申请强制执行的案件中，具体行政行为是为保护权利人的合法权益而作出的，不存在国家、公共或他人利益的问题，权利人有权对其权利进行处分，应当允许民事纠纷当事人和解。此时，行政机关可变更或撤销原具体行政行为。

王 波