行政诉讼原告主体资格问题刍议

    原告是启动诉讼的人，任何诉讼都不能没有原告，否则就形成不了诉讼，行政诉讼亦不例外。行政诉讼原告主体资格的界定，可以说是行政诉讼的一个难题，就连行政诉讼非常发达的国家亦如此。在美国行政诉讼中，“原告资格法律遭遇了前后不一、无所依从和混乱无序的错综复杂”局面。 英、美法系的英、美等国家以及大陆法系的法国、德国、日本等国家，行政诉讼原告资格都经历了长时间的演变、发展过程，正如美国学者伯纳德所指出的：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。” 在我国实行行政诉讼的时间不长，但行政诉讼原告资格问题，既是行政法学理论争执不休的问题，同时亦是审判中的难点，一直困扰行政审判，特别是随着行政审判领域不断拓宽，新型案件不断出现，原告主体资格问题显得更为突出，迄今为止，在立法、审判实务、理论界均尚未得到根本性解决。

    行政诉讼原告主体资格的确认，较之民事诉讼原告主体资格的确认，要复杂得多，这是因为民事行为具有相对性，而行政行为则不然，其影响往往超出相对人而及于其他利害关系人。民事诉讼原告主体资格确认，通常是以是否是民事权利受到侵害的人，或是否是争议民事法律关系的民事主体来衡量确定，较容易判断和把握。然而行政诉讼原告主体资格的标准或条件，从现行法律规定看，是模糊的，不易判断和把握。

    按照我国行政诉讼法的规定，行政诉讼中的原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己名义提起诉讼而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。这一规定是确认行政诉讼原告主体资格的法律依据。从中可以看出，确认行政诉讼原告主体资格的标准，具有浓厚的主观色彩，是以当事人主观“认为”作为标准，换言之，只要认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织都具有原告主体资格，这无疑导致审判实务中无所适从。为厘清行政诉讼原告主体资格的边界，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干解释》）第12条对此作出了相应的规定，以“法律上利害关系”为标准界定原告主体资格，即凡与具体行政行为有法律上利害关系的，就具有原告主体资格。这一规定较之行政诉讼法的规定，应该来说是一个进步，实现了原告主体资格标准，由主观标准向客观标准的转换。但仍未达到厘清原告资格边界之目的初衷。这是因为其并未对“法律上的利害关系”作出清楚明白的界定，导致在审判实务中，对“法律上的利害关系”的理解不一，众说纷纭，可谓仁者见仁，智者见智，莫衷一是，由此同样存在界定原告主体资格的分歧，同类型案件，有的法院认为具有原告主体资格，而有的法院则认为没有原告主体资格，甚至同一个法院在不同时期，作出不同的认定。可以说截止目前，行政诉讼原告主体资格的标准，仍然是较为模糊的。

    二

    近几年，在理论界、审判实务中，关于行政诉讼原告主体资格的探讨，日渐深化，各种观点林立，归纳起来，大体上主要有三种观点，一是扩大说，即对行政诉讼原告主体资格，主张不要作过多的限制，只要是起诉人认为具体行政行为侵害其权益的，就具有原告主体资格，是适格原告。其理由在于，限制行政诉讼原告主体资格，使得行政诉讼不能很好实现其权利救济功能。“没有救济的权利，等于没有权利”。过多限制适格原告条件，等于是剥夺了当事人的诉权。世界上很多国家特别是发达国家，对行政诉讼原告资格未作严格限制，有的国家甚至实行公益诉讼，我国应予借鉴。二是限制说，主张行政诉讼的原告，必须是其合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅以当事人的主观认为为标准，否则原告的范围宽泛无边，任何人都能启动行政诉讼程序，这既不利于行政行为效力的稳定，也不符合我国的国情，不符合诉讼经济的原则。三是主客观说，主张对行政诉讼原告的主体资格要有一个界定，界定的标准是主客观的统一，即在主观上，有起诉人认为其权利受到行政行为的侵害提起诉讼的愿请；在客观上，起诉人请求保护的权益是合法的，而且这种合法权益可能受到具体行政行为侵害。至于是否受到侵害，则是实体审理的范畴，不影响起诉人的资格。该观点认为原告资格标准由三个要素构成，即：一是起诉人认为受到了行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议；二是行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性，即起诉人的权益属于行政行为影响所及范围；三是起诉人的权益属于与被诉行政行为有关的法律规范的保护范围，即法律有意将“实际影响”纳入其调整范围。 

    笔者同意上述第三种观点。第一种观点显然超越了中国法治的进程，不符合中国现阶段的国情，而且即便是发达国家，对行政诉讼原告资格亦是有限制的，只不过这种限制越来越宽而已，因此该观点不足可取；第二种观点虽有失偏颇，强调客观，而忽视了主观条件,具有片面性，但关于适当限制原告主体资格，保持行政行为效力相对稳定的观点是符合现阶段中国国情的。第三种观点坚持主客观的统一，更为全面，更符合中国现阶段的国情，也便于审判实务中的判断和把握。而且与发达国家通行的原告资格标准即：第一、是可诉行政行为；第二、受法院保护的合法权益受到侵害；第三、起诉人与可诉行政行为之间存在一定利害关系， 是非常接近的，顺应了行政诉讼发展潮流。

    总体而言，原告资格应具备的三个要件，是一个有机统一体，必须同时具备，缺一不可。具体而言，第一要件属于主观要件，第二、三要件属于客观要件。第一要件较好理解和把握，起诉人提起行政诉讼，便说明其主观上认为，被诉具体行政行为侵害其合法权益，业已构成与被诉行政主体之间存在行政争议。

    然而对第二个要件具体行政行为具有影响起诉人合法权益的可能性的判断则不易。如前所述，行政行为的影响往往超出相对人而及于其他利害关系人，行政行为的相对人作为原告起诉，请求保护其合法权益的，其具备原告主体资格是毫无异议的，问题的关键在于，行政相对人之外的受行政行为影响的利害关系人如何甄别，这既是一个理论问题，又是一个实践问题，既是一个难点，又是一个极易产生分歧之点。笔者以为，可以从以下两个方面甄别。

    首先,行政行为与起诉人合法权益遭受侵害之间，必须具有法律上因果关系，即合法权益受到侵害必须是具体行政行为作用的结果，因此只有具备了法律上的因果关系，才符合原告资格要件，如果行政行为与起诉人的合法权益风马牛不相及，显然就不具备原告资格要件。如甲将2万元美元借给乙，乙在黑市进行非法买卖，被丙行政机关查获并处以强制收兑及罚款的行政处罚，甲对此不服而提起行政诉讼，其理由是2万美元的所有人是他，丙强制收兑2万美元，侵害了其合法权益。甲的这个理由显然是不能成立的，其无权对丙行政机关的行政处罚提起行政诉讼。这是因为，丙行政机关是针对乙违法买卖外汇行为作出的行政处罚，虽然乙用于买卖外汇的美元是甲的，但一旦乙用于黑市交易，乙的行为就构成了对国家正常外汇管理秩序的侵犯，丙作为国家外汇管理的行政机关依法有权对乙用于非法买卖的2万美元予以强制收兑，并处以罚款，并不能因为2万美元是甲的，丙行政机关就不能强制收兑和罚款，更不存在丙行政机关的行政行为侵害甲的合法权益的问题，至于甲的2万美元其可通过民事诉讼途径向乙主张。由本案可见，从表面现象看，似乎甲的合法权益受到丙行政机关具体行政行为的影响，两者之间存在法律上因果关系，但透过现象分析，其实不然，真正影响甲的合法权益的是乙，而非丙行政机关的行政行为，两者之间不具有法律上的因果关系。

    其次，起诉人受到侵害的合法权益必须是客观现实存在的权益。换言之，是指起诉人已实际取得的合法权益，而不是可期待的权益。以相邻权为例，相邻权是不动产所有权或使用权派生出的一项权利，不动产的所有权人或使用权人，在取得所有权或使用权的同时就取得相邻权，如果行政机关应该不动产相邻人的建房申请，作出的建设规划许可行为，该不动产所有权人或使用权人认为影响其相邻权的，那么这里起诉人请求保护的权益就是已实际取得的权益。再以继承权为例分析，继承权是指在被继承人死亡时，其所遗财产依法应由其法定继承人继承的权利。继承权是一种期待权，只有当法律规定的法律事实发生时才能实现，即发生被继承人死亡的事实，被继承人没有立遗嘱或遗赠处分遗产的事实，继承人没有丧失继承权的事实等，只有当这些事实都具备的情况下，继承人的继承权才能得以实现。有这么一个案例，甲的父亲因配偶早亡，经与乙恋爱后到婚姻登记机关领取了结婚证，甲知道后，要求婚姻登记机关撤消其父的结婚证未果，遂以登记机关为被告提起行政诉讼，请求法院判决撤消婚姻登记机关的结婚登记的具体行政行为，其理由是：乙是为了骗取其父财产而与之结婚，直接侵害了其继承权。法院经审理以原告主体资格不适格，裁定驳回原告的起诉。显然法院的裁定是正确的。甲对其父的财产继承权，在其父健在的的情况下，仅仅是一种法律上的期待权，在未转化为已实际取得权利的情况下，婚姻机关为其父颁发结婚证的行为不构成对其权利的影响，因此，甲不是适格原告。

    第三个要件包括两层含义，其一是起诉人请求保护的权益必须是合法的而不是非法的。如赌资被公安机关没收，被处罚人向法院起诉请求公安机关返还赌资,就不属于合法权益。其二是起诉人的诉请属于行政诉讼法调整的范围，即被诉的行政行为具有可诉性，对此行政诉讼法及《行政诉讼法若干解释》对行政案件受案范围均作出了明确规定，列举了可诉行政行为和不可诉行政行为的情形，但不可能穷尽所有行政行为，为此在审判实务中，对有些行政行为是否可诉存在争议，如公证行为、交通事故认定行为、涉及公民政治权利的行政行为等，有的主张可诉，有的主张不可诉。笔者认为，行政行为可诉与否，要严格遵循法律的规定，从我国现行法律规定看，可诉行政行为，一是限定在具体行政行为范围内，抽象行政行为不可诉。公证行为、交通事故认定行为是具有法定职权的行政机关，运用国家行政职权，针对特定的人和事作出的，影响特定人的财产权的一种具体行政行为，不论是从法律规定看，还是从行政法学理论看，都具有可诉性。二是限定在对利害关系人人身权、财产权侵害的范围内，这里的财产权应作广义理解，如公平竞争权，广义上仍属于财产权，因其直接关乎财产利益。涉及公民政治权利的法无明文规定，不具有可诉性。三是限定在基于行政机关意志、行政行为具有强制力范畴内。行政指导行为不具有强制力，行政调解行为、仲裁行为不是基于行政机关意志而为的行为，因此，均不具有可诉性。此外，涉及国家政治制度、国家主权的国家行为，刑事侦察行为、未外化的内部行政行为、不成熟的行政行为等，均被排除在行政诉讼范围之外。显然，我国现行的行政诉讼的受案范围，显得过窄，与发达国家相比较还有相当差距，但从行政诉讼发展的趋势看，特别是我国加入世贸组织后，司法终局权取代行政终局权已为必然，如我国相继修改专利法、商标法，取消了行政终局权的相关规定，可诉行政行为的范围必将拓展。当然，这还有赖于行政诉讼法的修改和完善。

    三

    起诉人与行政行为之间存在法律上的利害关系，是原告资格构成要件的核心内容，它是以受侵害的合法权益为中介，可分为两个方面的关系，即起诉人与受侵害的合法权益的关系和可诉行政行为与受侵害权益的关系。后一关系表现两者之间的因果关系。 究竟应如何分析、判断可诉行政行为与受侵害权益的因果关系，理论界、审判实务中进行了孜孜不倦的探讨。有的主张借鉴域外先进经验，采取行政诉讼类型化和案例规则的引入的方式，来界定起诉人的合法权益与被诉行政行为之间的因果关系，认为行政诉讼类型可分为撤消诉讼、确认诉讼、履行诉讼三种，每一类型诉讼对起诉人的合法权益受到侵害与行政行为之间的因果关系的标准不一样，在区分诉讼类型的基础上，引入案例规则的方式，以解决上述分类尚不足以解决的因果关系问题；有的主张不要过严的审查起诉人的合法权益与行政行为之间的因果关系，因为法律对此规定本身是模糊的，过分强调因果关系不利于诉权的保护。

    笔者认为，行政诉讼制度十分完善和发达的国家，均坚持起诉人的合法权益受侵害与行政行为之间的因果关系的原告资格标准，作为行政诉讼实行时间不长的我国，更应该坚持这一标准，否定或变相否定这一标准，对我国行政诉讼制度的发展和完善是有害的，也不利于行政审判工作的健康发展。问题的关键不在于对这一标准存废的讨论，而在于如何分析和把握这一标准。

    笔者试以实证的方法，针对这一问题作进一步的探讨。《行政诉讼法若干解释》第13条第（1）项规定相邻权、公平竞争权受到行政行为影响的，受侵害人可以提起行政诉讼。分析该规定不然发现，其蕴含的行政法学原理，就是以行政行为与起诉人的现实权益受到侵害两者之间存在法律上因果关系为构成要件的。该规定为我们理解行政行为与起诉人合法权益受到侵害是否存在因果关系，进一步拓宽了思路。作为法律及司法解释不可能包罗万象，把所有权利受到侵害的情形作出规定，这就要求我们在审判实务中，善于从法律及司法解释的具体规定中，推导出其中所蕴含的法学原理，用以处理纷繁复杂的个案。上述规定，在笔者看来，一是基于相邻权、公平竞争权都具有相对性的法律特征；二是基于具体行政行为的性质属于授益性的行政行为，即行政机关在授予相邻权人、公平竞争权人的相对人权利的同时，存在构成对相邻权人、公平竞争权人合法权益侵害的可能性。这就是说，授益性行政行为，在授予申请人某项特定权利或资格时，通常存在对申请人的相对人合法权益构成影响的可能性。那么其他类型的行政行为，在什么样的情况下，对申请人的相对人合法权益会构成影响？运用上述原理，以债权为例进行分析。债权是典型的具有相对性的民事权利。在具体行政行为中，与债权实现有关联的往往是行政登记行为，而登记行为不是授益性行政行为，属于行政确认行为，与上述司法解释规定的行政行为类型显然不一样，因此，不能生搬硬套上述规定。债权人在什么样的场合，可以对行政机关依债务人申请作出的有关财产变动登记的行政行为，提起行政诉讼？对此审判实务中存在三种观点，一种观点是，债权人在行使到期债权时,如果受到具体行政行为影响,致使债权无法实现,债权人可以以作出具体行政行为的行政机关为被告,提起行政诉讼。这是基于债权的实现受到具体行政行为的影响，债权不能实现与行政行为之间存在法律上因果关系。如甲欠银行10万元到期未还，银行追款无果，经查甲将其所有的一套两室一厅住房在债权到期后变卖，并在房产局办理了房屋产权变更登记，在这种情况下，银行可以房产局的登记行为影响其债权实现，提起行政诉讼。

    另一种观点是，无论债权是否到期，债务人无偿转让其所有的财产或以明显不合理的的低价转让财产，且受让人知道该项情形的，债权人对行政机关为债务人办理财产转让变更登记的行为，可以提起行政诉讼。这是基于债权人对债务人损害其债权的财产处分行为，在民法上依法享有的撤消权，而在行使撤消权时，因受到具体行政行为的影响，即行政机关为债务人办理财产转让变更登记，对债务人的财产转让行为予以了行政确认，在该行政确认未被撤消的情况下，必然影响撤消权的行使，由此形成债权人与行政机关之间的行政争议，在这种情况下，债权人具有行政诉讼原告主体资格。 

    还有一种观点是，债权债务关系的标的物是特定物的，那么债权人对该标的物转移登记行为有权提起行政诉讼。如一物二卖，未取得所有权的一方，可以对行政机关的登记行为，提起行政诉讼。

    以上三种观点分歧的的实质，就在于起诉人的合法权益受侵害与行政登记行为有无因果关系上。

    笔者原则同意第二种观点。债权虽然具有相对性，但其在实现过程中是否受到登记行政行为影响，关键在于，登记行政行为与债权的实现之间是否存在法律上的因果关系，换言之，债权不能实现是不是登记行政行为所致。从我国现有法律规定看，财产登记分为动产和不动产两种，如旧机动车的所有权的转移，依照法律的规定，必须在旧机动车管理行政机关办理转移登记，此属动产转移登记；房地产的所有权的转移，依法必须在房地产管理行政机关办理转移登记，此属不动产转移登记。在行政法学理论上，把行政机关的这种登记行为归属于行政确认行为。所谓行政确认行为，是指行政主体依法认定并宣告特定的权利义务法律事实或法律关系是否存在的一种行政行为。因此它并没有创设新的权利义务。行政确认行为的这一特征区别与授益性行政行为，也正是这一特征决定，在通常情况下，只有财物的利害关系人，才具有对财物转移变更登记的行政行为享有诉权，债权人则一般不具有行政诉讼的诉权。这是因为，在法律上，债权人对债务人仅享有追偿债务的请求权，而对债务人的财物并不享有请求权，债务人依法处分其财物的行为不受债权的拘束，况且行政机关的登记行为，只是对业已存在的债务人处分其财物的民事行为予以确认，并没有创设新的权利义务，很显然，登记行为与债权人的债权实现之间不具有法律上的因果关系，债权能否实现取决于债务人，并非在于登记行为。债权人在何种情况下，对登记行为享有行政诉权？只有在债务人恶意处分其财物，逃避债务，损害债权实现，债权人在民法上对债务人的处分财产行为，享有撤消权的情况下，才有权对行政机关为债务人办理财产转移登记行政行为，提起行政诉讼。这是基于，债务人恶意处分财物的行为，直接损害了债权人的合法权益，然而登记机关对债务人的这种可被撤消的民事行为进行了确认，因此，在登记行为未被撤消前，有碍债权人行使撤消权。在这种情况下，债权人对登记行为有权提起行政诉讼。

    上述第一种观点，扩大了债权人对物的转移登记行为提起行政诉讼的范围，对法律上的因果关系理解，有“只见树木不见森林”，由现象到现象之嫌，与“有法律上的利害关系”的要件不相符。第三种观点以债的标的物为标准，亦是不正确的。现实生活中一物二卖甚至多卖的现象屡见不鲜。从民法上分析，一物二卖意指在一个标的物上，存在两个买卖合同，即出卖人将同一标的物，分别出卖给不同的买受人的行为。合同是一种债的行为，只要当事人意思表示真实，合同内容不违反国家法律强制性规定，应为有效，不能因为一物二卖，否定合同效力；行政机关基于买卖合同而为标的物办理登记，是物所有权转移的行为。在一物二卖的两个买卖合同中，已办理转移登记的买卖合同的买受人，所取得的物权受法律保护，这是维护正常交易及交易安全之需要，世界上绝大多数国家的民法均对此予以保护，我国民法亦不例外，民法通则规定，财产所有权从交付时转移，需要登记转移的动产或不动产，经登记后产生所有权转移的法律后果，依法取得的所有权受法律保护；没有进行物的所有权转移登记的买卖合同的买受人，没有取得物权，不具有对标的物的物上请求权，因此，与登记行为未构成法律上的利害关系，对登记行为无权提起行政诉讼，其可依买卖合同追究出卖人的违约责任。

    作者：叶伟平