英国行政法上的听证（下）

发布日期：2009-07-20 文章来源：北大法律信息网

三听证的方式

  听证是保障公正的重要机制，但如果裁决者本身有不可救药的偏见或者一意孤行，那么听证也可能是一场闹剧。 [82]为了使听证作用落到实处，听证程序应当依靠一系列的具体规则支撑，例如事先告知当事人被指控的相关事实、允许当事人查阅有关材料、给当事人合理的时间准备答辩、允许当事人质证等等。当然，这些要求还应当与行政效率、保护他人秘密等目标加以平衡。

  下面，分10个部分介绍听证的具体实施方式。

  1、告知

  正如丹宁法官曾经说的：“要使听证权利真正得到落实，必须保障一个被指控的人知道他被指控的事。” [83]行政机构在作出对人不利的决定前完全不予告知，等于赤裸裸地剥夺了当事人听证的权利。随着程序公正理念的普及，这种情况已经少见了。现在争论的案件，更多是那些比较微妙的情况，例如告知对象不能完全确定、告知内容涉及多个事项等。

  听证对象不能确定的（包括不能全部确定的），有关机构应当采取适当步骤予以告示。法院强调，如果一个人将因行政决定遭受特别的损失，这种告示就更加急切。例如，行政机构在杀掉一条流浪狗之前，应当设法告知它的主人。 [84]告示的方式可以灵活。在一些情况下，如果合理方式的公告预计能够提醒利害相关人，就满足了程序公正的要求。 [85]1990年的《乡镇规划法》规定，申请建房的人必须向规划局证明他是这块土地的唯一主人，或者他已经通知这块土地的主人；如果申请人不能确定土地的主人，他应当在当地的报纸上公告他的申请。 [86]在城市规划中，遇有紧急情况，行政机构只需把告示张贴在房屋上，来代替向房主或者实际居住人送达通知。 [87]

  在告知内容上，实践中主要涉及以下两种情形：第一，对一个人有两项指控，行政机构只告知其中一项；第二，指控一项罪名，却根据另一项罪名处罚。关于前一种情形，一个来自斯里兰卡的案件提供了很好的说明。当局指控一所学校没有在规定期间给教师发放工资，从而违反了相关法律第6条（i）项；尽管学校方面对此做了解释，当局仍然接管了这所学校。事后教育部长发布的文件中，对那所学校被接管的原因做了解释，其中提到该校缺乏保障学校运营的必需资金，从而违反前述法律第6条（k）项。枢密院认为，既然后一情形构成部长考虑的重要因素，当局事先没有告知当事人，违反了自然正义的要求。 [88]关于后一种情形，一个来自新加坡的案件可资说明。一名律师由于在代理一起民事赔偿纠纷过程中“严重行为不端”，根据律师惩戒委员会的申请，新加坡高等法院予以开除。负责案件调查的惩戒委员会指控该律师违规收费、“包揽诉讼”（约定打赢官司后提成25％），律师做了辩护。高等法院最后对律师做出处罚的决定性理由却是欺诈（私下截留对方当事人支付给自己当事人的律师费$500），而这一事实在惩戒委员会的指控中并没有提及。枢密院认为，此举违反自然正义。 [89]

  2、公布材料

  仅仅笼统地告诉当事人他被指控的问题是不够的。原则上，行政机构还应当向当事人出示所有对他不利的具体材料。如果行政机构没有出示它在做决定时实际考虑的材料，也违背自然正义。下面分别介绍应当公开的材料范围（包括材料的形式和获取时间），以及公布材料的例外情况。

  行政机构在做决定时实际考虑的材料，不管何种形式，都应当公开。上诉法院曾经撤销了一个拒绝延长出租车营运许可证的决定，理由是行政机构没有向当事人出示对他不利的医疗报告。 [90]政人员勘察现场所获得的印象也应当告知当事人。租金裁判所在听证前视察了争议所涉的房屋，他们得出的结论对当事人不利，但在随后的听证中没有告诉当事人。法院据此撤销了裁判所的裁决。 [91]在另一个涉及拆迁的法定调查中，部长派出的视察员在现场视察时注意到地基下陷的危险迹象。在事后呈交给部长的报告中，他特别提到这个问题，并认为该区域房屋已经不适于维修；但这个问题在听证中一直没有提出来。法院认为，部长批准拆迁的决定违反自然正义。 [92]政机构做决定如果考虑了自己先前的决议，那么，在听证时也应当告知当事人有关决议。一名警察为追缉逃犯而闯红灯，结果被一辆横穿的车辆撞死。刑事损害赔偿委员会认为该警察的死亡是由于自己的鲁莽造成的。委员会根据自己先前的一个内部决议确定的原则，决定不予赔偿，但在听证时没有告知当事人该决议。法院撤销了委员会的决定，并指出委员会在听证时应当把内部决议告知当事人，以便她就该决议确定的原则是否正确、是否应当适用发表意见。 [93]

  不单行政机构听证之前获取的材料应当公开，行政机构在听证过程和听证结束之后获取的材料，同样应当向当事人公开。如果行政机构在听证会上抛出一个重要事实，当事人没有一番考虑难以作答的，听证会应当改日再次举行。行政机构不能搞突然袭击，让当事人在听证会上当即回应一个从未抛出的重要问题。 [94]行政机构在听证结束后所取得的证据，如果作为考虑的依据，也应当告知当事人。工伤事务专员在听证结束后，又取得了一个医疗专家的报告和其它证据，但他没有告诉当事人，导致当事人没有机会对这些不利证据进行质证。为此，工伤事务专员的裁决被法院撤销。 [95]

  由于公开材料有时可能损害公共利益，所以必须有所限制。下面先讨论几种限制公开的情况，然后讨论法院在这个问题上的平衡。

  保密是限制公开材料的一个主要理由。如果公布材料将导致泄露官方秘密，妨碍犯罪侦查，影响政府官员内部的坦诚沟通，或者妨碍行政机构今后获取必需的信息，法院允许不公开材料。所以，控告人的控告材料、鉴定人的鉴定意见、行政官员给首长的内部报告，都有可能构成保密的理由。在多个案件中，法院同意行政机构在听证中可以不披露控告人或者举报人的信息，不出示控告材料的原件。 [96]一个普通外科医生申请参加整形外科医生资格的培训，被拒绝了。主管机构仅仅简单地告诉他，6名鉴定人在各自的鉴定中一致不予支持，但拒绝向他出示信件。法官指出，这类鉴定信向来是保密的，否则今后就没人愿意说真话了。 [97]相反，在一个拒绝为无家可归者提供福利住房的案件中，对证人的保密需要不足以构成拒绝公开的理由。地方当局从申请人以前的房东那里获知，这名申请人无房可住是因为自己生活习惯不好、妨碍邻居，从而认定她无房可住是她自己故意造成的。地方当局曾向申请人披露了房东信件的部分内容，但没有告诉她一个对她不利的重要情节。虽然地方当局事先答应过为房东保密，法院认为，不向申请人公开材料是不公正的。 [98]

  中央政府处理政策性较强的问题时，对于部门内部的信息，它公开的义务通常要减轻些。但这一条规则不适用于外部机构。在美国烟草公司诉卫生部案件中，法院认为，向卫生部建议禁止鼻烟生产的机构（致癌化学品委员会），是一个独立的专家委员会，不同于政府机构内部的公务员。因此，该委员会的建议内容应当对当事人公开。 [99]

  宗教团体在处理人事争议问题上，公开的义务似乎要宽松一些。由于教区世俗人事组成的委员会的反对，地区主教没有批准任命原告为该教区神父。原告向大主教提出申诉，大主教会见了原告，结果仍然维持主教的决定。原告认为，大主教没有向他出示反对任命的几封私人信件，违反自然正义。他的请求被法院驳回了。法院认为，大主教没有必要遵循准司法程序行事，况且这类事情的处理需要讲究策略、斟酌权衡，公开那些信件可能搅扰一个教区的平静，贻害无穷。 [100]

  某些行政案件快速处理的需要，也可能对信息的完全披露构成限制。1993年《避难和移民案件申诉法》规定，申请避难“理由不能成立的”，内政部长不予批准；对内政部长的决定不服的，可以向一个裁判所申诉。高等法院曾经主张，内政部对申请避难的案件应当给以高度的程序和实体保障，在移民申诉中，内政部长不但应当披露支持他做出决定的那些事实，还应披露所有对当事人不利的事实材料。上诉法院撤销了高等法院的判决，理由是《避难和移民案件申诉法》的立法意图在于迅速处理此类申诉，所以法院不宜在制定法规定程序之外提出更多要求。上议院支持上诉法院的立场。 [101]

  是否披露材料，涉及不同价值的冲突，法院努力寻求一个恰当的平衡。这不但体现在是否应当公开材料的问题上，还体现在公开的内容和对象上。博彩局根据手中掌握的材料，对开设赌博俱乐部的申请提出若干质疑。申请人要求博彩局充分披露它掌握的信息，以便他们能够有的放矢地答辩。博彩局拒绝出示手中的材料，声称完全披露材料有悖于公共利益。上诉法院认为，博彩局应当让申请人了解自己已有的印象，以便申请人反驳。但是，博彩局不必逐字逐句地引用手中的材料；如果公布材料有损公共利益，可以不披露材料来源；甚至，可以不说明拒绝披露的理由。 [102]在另一个案件中，法院指出，行政机构如果不宜公开全部材料，可以公开其摘要。虽然准备摘要可能给行政机构增添麻烦，但单纯声称行政过程的不便，不足以构成不公开的理由。 [103]

  法院还指出，如果公开材料对当事人带来严重损害，也可以不对当事人本人公开。警察部门的医生认定一名警官患有妄想症，该警官先后被要求休假和退休。医生认定的主要根据是警察局长先前进行的一份调查报告。该警官自己聘请的心理医生经多方测试后，认为他完全正常（但心理医生没有看到警察局长的报告）。法院认为，警察局应当向该警官的心理医生出示那份报告，但可以不向他本人公开。 [104]

  3、禁止单方接触或者私下调查

  这个问题与前述的公开材料在性质上是相同的，那就是禁止行政机构在当事人不了解行政机构实际考虑的情况下做出决定。在司法程序中，禁止裁决机构与单方当事人接触，是早已确立的规则。在行政过程中，如果存在利益冲突的当事人，行政机构也受这一原则的限制。Errington v. Minister of Health是这方面的一个典型案例。 [105]1930年《住房法》规定，地方当局对某一区域的拆迁决定应当送呈卫生部长批准；如果该决定遭到居民反对，部长应当依法进行调查，考虑反对意见以及调查人的报告后，做出是否批准的决定。杰罗地方政府公布和送达拆迁决定后，当地居民提出反对。卫生部长派人进行了两次听证，但没有下明确结论，因为当时看来双方有可能达成妥协。以后，地方政府方面坚持要求拆迁，他们给卫生部的官员提供材料，反复交涉。期间，包括部长助理在内的多名卫生部官员曾经访问该地，在反对拆迁的居民不在场的情况下，与地方政府官员接触。最后，卫生部长批准了拆迁决定。该批准决定被法院撤销，因为部长只听取一方意见，从而违背了自然正义。法院强调，单方接触对部长的最终决定产生了实质性的影响，而部长的决定对当地居民的利益产生了重大损害。

  行政机构私下调查取证，如果没有给当事人充分知情和发表意见的机会，同样违反自然正义。一名交通专员负责对两个公交公司和其中一名经理的有关指控进行调查。在持续两天的听证后，他继续展开私下调查，并认定两个公交公司多种违规情况。这些听证结束后的调查构成交通专员所认定事实的重要部分。虽然交通专员在听证过程以及听证结束以后一直允许当事人发表意见，但他没有就听证结束后取得的材料重新安排口头听证，也没有把这些材料向当事人公开并请他们充分发表意见。法院认为，交通专员的认定违背了自然正义，予以撤销。 [106]行政机构私下会见证人，没有给可能受到不利影响的当事人反驳的机会，也是违背自然正义的。 [107]

  4、听证的安排

  行政机构在告知当事人听证事项后，应当给当事人一段合理的时间去准备听证。 [108]法律授权社会保障部部长制定有关福利住房的规章，同时要求部长制定规章之前听取地方当局相关机构的意见。部长只给大都市当局联合会几天时间，让他们就各种不同立法方案发表意见，而且其中一些材料没有送达给他们。法官认为，听取意见的关键在于真心诚意地邀请人家发表意见，并真心诚意地考虑人家的意见。为此，必须给被咨询人充分的信息和足够的时间，使其能够提出有建设性的意见。 [109]

  行政机构拒绝当事人提出的延期听证的合理要求，尤其是当事人根本不能按期参加听证的，也可能违背自然正义。工业裁判所审理一个劳资纠纷案件时，劳方当事人的代理人由于生病不能参加，而他本人也由于下雪未能赶到。听证开始后5分钟，裁判所接到电话告知；但听证会照常进行，缺席方败诉。该裁决被高等法院撤销。 [110]但是，当事人以宗教上的理由，要求听证改日举行，不属于正当的理由。在一个房屋拆迁的听证中，其中一对夫妇提出预定的听证日期是他们犹太人的安息日，要求听证改日举行。法院认为，原定日期并没有不合理，而且房屋拆迁听证参与者较多，所以不为他们一家而改期不违反自然正义。 [111]

  听证通知应当送达当事人。一个少年法庭变更了听证的时间和地点，却没有通知当事人，法院认定这构成对自然正义原则的违背。 [112]由于当事人自己的原因没有接收，行政机构没有送达则是可以原宥的。例如，由于当事人阻挠送达 [113]当事人中途变更住址 [114]或者当事人长期外出而未收到通知 [115]不影响行政程序的效力。由于当事人的代理人的过失，致使当事人丧失出席听证的机会，行政机构也不违反自然正义。在一个遣送出国的案件中，当事人要求听证，但他的律师寄错了信件地址，导致当事人丧失听证机会。法院没有给予救济。 [116]这种情况下，行政机构可以自由裁量，是否重新安排听证。 [117]

  5、听证的主持

  中国法律通常把行政权授予行政机关，极少授给特定职位上的个人。在实际操作中，听证往往由行政机关中的某个官员担任，主持听证的人和最终做决定的人往往是分离的。一般来说，这种情况不违反行政组织原则。在英国法中，把行政权授给特定职位上的个人（特别是包括部长），是很常见的。谁应当主持听证的问题因此变得复杂。

  通常情况下，被法律授权做决定的人应当亲自主持听证。一些早期的案例显示，行政决定涉及的“司法性因素”越多，做决定的人越应当亲自听证。 [118]调查可以由下属机构进行，但决定仍应由有权的机构根据调查材料亲自做出。至于它是否应当阅读全部的调查材料才能做出决定，还是只需阅读调查材料的摘要，取决于决定的性质。法院也会考虑制定法所用的语言。埃文斯案件是这方面的一个典型案例。地区警察局长根据一份调查报告，认定一个见习警察由于私生活方面的问题不适合继续从事警察工作，责令他辞职，否则将开除他。相关的调查是由副局长进行的。法院认为，在该案中，警察局长可以委托副局长调查，但最终的决定仍应由他本人做出。受托调查的副局长应当告知见习警察有关的指控，给他申辩的机会。调查报告形成后，警察局长在做出决定前，还应当向他出示报告，允许他申辩。在该案中，警察局长没有给他申辩的机会，违反了自然正义原则。 [119]

  如果法律授权部长，实际上部长很少能够亲自听证。法院也接受这一事实，认为部长可以通过他委托的下级官员搜集材料，甚至允许下级官员直接以部长的名义做出决定。 [120]

  6、听证的方式：口头听证及其例外

  听证应当以口头方式面对面进行。这可能是我们谈论英国自然正义原则时，头脑中自然会出现的图景。但这一条原则不是绝对的。有时，法院会认为，只要对当事人不利的证据已经全部向他公开，给当事人书面发表意见的机会也能够满足程序公正的要求。偶尔，法院允许行政机构采取非正式的听证。应当采取哪种方式的听证，需要平衡相关的利益。

  下面着重介绍作为例外情况的书面听证的使用范围。

  一些情况下，当事人自己没有要求口头听证，会构成一个致命的理由。上议院在利物浦市政委员的案件中确立了一个有代表性的判例。利物浦市政委员会为向中央政府要钱，故意制定一个很低的税率，让当地政府入不敷出。地区审计官根据法律授权，要求市政委员承担赔偿责任。他提供了有关指控的全部细节，并允许他们以书面方式提出异议。市政委员们提交了书面意见，但没有要求口头听证。上诉法院认为，鉴于地区审计官的指控性质严重（“恶意”），而且这类事情的惯例几乎都是口头听证，地区审计官的程序有失公正。这一判决到上议院被翻了过来。它指出，该案涉及49名委员的集体行动，他们已经获得书面表达意见的充分机会，况且他们中没有一个要求口头听证。在此情况下，审计官的行为是适当的、公正的。 [121]

  在学校、监狱、军队管理、移民事务等领域中，书面方式适用得比较多。在一个较早的案件中，一名大学生因为多门功课不及格，未经口头听证就被勒令退学。法院认为这是允许的，因为他所在的学院已经告诉他指控的问题并给他提出书面异议的机会。 [122]在监狱管理中，判处终身监禁的犯人在减为有期徒刑前，以及危险性最高的“A”级犯人在重新定级前，也可以通过书面方式发表意见。 [123]国防委员会军队局在处理有关种族歧视的投诉中，也可以通过书面的方式。 [124]在遣送出国决定的上诉案件中，裁判所不一定会见当事人本人。 [125]当然，不是说这些领域的所有案件都可以采用书面方式。法院现在要求，如果事关重大，涉及的关键事实不通过口头听证难以辩明的，行政机构必须举行口头听证。 [126]

  一些制定法规定行政机构在做出决定前应当“咨询（consult）”相关的人，通常行政机构接受书面意见就可以了。一些制定法规定行政机构可以自由决定是否采用口头听证。法院认为，行政机构不能不分具体情况，一刀切地规定不采用口头听证。在特殊情况下，譬如案件在事实问题上存在重大争论，行政机构就应当打破常规，给以口头听证。 [127]在存在对立双方的案件中，行政机构如果允许一方当事人当面发表意见，那就应当给另一方当事人提供同样的机会。 [128]在一些情况下，制定法授权行政机构“不须听证”就可以做出决定。这时，法院可能对该条文作缩小解释，认为这里的听证仅仅指口头听证。法院倾向于认为，行政机构在此情况下仍然应当让当事人了解情况并给他申辩的机会。 [129]可见，例外的情况不是为了限制自然正义原则的适用，恰恰是为了扩展它的要求。

  7、代理和帮助

  普通法上尚无整齐划一的规则，承认当事人在行政过程中有聘请代理人参加听证的权利。 [130]法院意识到，有些案件需要快速处理，代理人的参加可能过分延迟案件的处理。因此，法院倾向于认为，是否允许代理人参加听证属于行政机构的裁量范围。在此意义上，“行政机构是它自己程序的主人”。法院的职责是审查行政机构是否合理地行使了它的裁量权。有时法院通过解释制定法，确定是否应当给当事人聘请代理人参加听证的机会。

  在Tarrant案件中，几名犯人被指控严重违反狱规，监狱当局在处理时不允许犯人聘请代理人。法院认为，监狱当局有是否准许聘请律师的裁量权，但它对于准许聘请代理人根本不予考虑，是违法的，因此撤销了它的决定。法官还指出，行政机构在决定时，应当综合考虑下列因素：案件所涉事项的严重性；案件是否涉及法律争议；当事人本人的表达能力；当事人在程序上的困难处境；迅速做出决定的需要；在当事人和相关政府官员之间实现公正的需要，等等。 [131]在另外两个案件中，法院认为案件事实简单、相关法律明了，或者当事人本人头脑聪明、能言善辩并且清楚相关的程序问题，就没有支持当事人聘请代理人的主张。 [132]

  在正式的代理以外，当事人还可以获得朋友的帮助。原则上当事人可以找一个朋友出席听证，帮他做记录、提供材料，甚至在不妨碍听证进行的前提下，轻声地帮他出主意。即使当事人已经聘请律师代理的，仍可以找朋友帮助。法院审理一个欠交规费的案件时，当事人的律师提出，再请当事人的一位朋友坐在旁边，以提供帮助。法官拒绝了他的要求。上诉法院认为，当事人在诉讼中可以运用各种合理手段来行使权利，包括取得朋友的帮助；除非为维持法庭秩序，法官不应予以限制。该法官的裁决因此被撤销。 [133]即使当事人不能请律师代理，当事人的律师有时仍可以作为朋友出席并提供帮助。在前述神父职位任命案件中，大主教在会见当事人时，没有准许他聘请律师代理，但允许他带的律师以朋友身份参加会见。 [134]

  代理人的作用也不限于出席听证会，还包括在听证会之外提供法律意见。这一点对于在押犯人尤其重要。一条狱规允许监狱长和其指定的人拆看犯人的信件、截扣含有内容违禁或者篇幅过长的信件。该狱规被宣告无效，因为它侵犯了犯人与其律师的通信权利。 [135]

  自从弗兰克斯委员会报告发表至今，当事人在行政过程中聘请代理人已经得到很大范围的承认。需要指出，《欧洲人权公约》肯定了当事人有获得法律援助和聘请代理人的权利。 [136]在法律实践中，行政机构多数情况下允许代理人参加听证，法院也不会轻易地排除代理人参加听证；甚至一些大学和体育俱乐部的处分决定，也允许代理人的参与。如果行政机构允许一方当事人聘请代理人，却拒绝另一方聘请代理人，那无疑是违反程序公正的要求的。有一部行政规章试图一刀切地排除代理人参加听证，丹宁法官斥责这是对其裁量权的不合法的拘束。 [137]

  8、传唤证人

  如果案件涉及当事人的重大利益，当事人在口头听证中有权要求传唤证人。监狱发生了一场骚乱，监狱当局准备惩处几个犯人。监狱的巡督员委员会对案件进行了听证。其中一名犯人要求传唤几个证人，但委员会主席驳回了他的要求。法院认为，委员会主席拥有是否传唤证人的裁量权，但裁量权应当合理、善意地行使。以“控方现有证据很充分”或者“传唤证人比较麻烦”为理由，拒绝传唤证人出席，都是对裁量权力的不当行使。如果当局做出影响犯人人身自由的纪律处分，那更应当传唤证人。 [138]

  治安法院审理的案件中，也提出了这个要求。被告人申请治安法官强制传唤一个非常重要的证人，治安法官拒绝他的要求。法院认为，这是违反自然正义的。 [139]在另一个案件中，治安法官拒绝当事人延期听证、以便让一个关键证人出席听证的请求。法院也认为，这无异于剥夺当事人合理的辩护机会。 [140]

  鉴于传唤证人通常会拖延行政过程或者泄露证人，法院对它也有限制。在一个来自斯里兰卡的案件中，枢密院认为，学校当局在处理考试作弊案件中应当保障当事人发表意见的权利，但是学校当局没有让控告人与当事人当面对质，不影响其决定的效力。 [141]种族平等委员会在调查中不必传唤证人，让其接受交叉询问，因为调查结束后还要听证。 [142]伦敦证券交易所所属的公司接管和合并小组拒绝传唤当事人一方申请延期、以便让证人出席听证的请求。上诉法院虽然对此表示严重关切，但还是放过它。法院认为，该小组行使的权力不是制裁性质的，因而其程序是究问式的；况且，已经有“压倒性”的证据支持该小组的观点。 [143]由于当事人自己的延误，没有及时提出传唤证人的请求，行政机构也可以拒绝他后来提出的请求。一个出租车司机被处停止广播呼叫服务，行政机构在听证开始前就告诉过他可以传唤证人，但他直到听证结束那一刻才提出要求。法院认为，行政机构的拒绝不违反自然正义。 [144]

  对学生学业的评估上，似乎也不要求传唤证人。在一个师范学院开除学生案件中，学术委员会根据指导教师、任课教师以及外请人员的意见，认为一名学生水平既差又不思进取，建议学校当局予以开除。在学校当局的听证上，该学生要求对他的学业进行重新评估，并向他出示学术委员会的报告，传唤证人接受质询。法院认为，学校当局拒绝学生的要求不违反自然正义。 [145]

  9、质证

  在口头听证的情况下，行政机构除了向当事人公布案件材料，还应当允许当事人对相关的证据和争议问题提出自己的看法，质问对方证人（cross-examination）。 [146]这方面引起争议较多的是行政机构拒绝传唤对方证人以供质证。就像聘请代理人、传唤证人一样，法院认为这个问题在很大程度上属于行政裁量范围，同时对行政机构的裁量是否合理进行审查。

  法院的基本态度是，除非有充足的理由，行政机构拒绝当事人传唤对方证人以供质证，或者拒绝当事人延期听证以便对方证人出席，都是违背自然正义。苏格兰的一个治安法官因为食品卫生问题责令销毁一批数量不菲的乳酪，法院撤销了他的决定，因为他没有给当事人质问食品卫生专家的机会。 [147]在一个法定调查程序中，由于没有给当事人质证的机会，法院撤销了能源部长的决定。 [148]

  不单裁决机构应当遵守上述规则，负责调查和控诉的官员也应当遵守这个规则。在一个对监狱犯人的惩戒案件中，负责调查的官员调查了一名证人，该证人的证言对当事人显然不利。但在听证中，调查官没有提出这名证人，甚至负责裁决的监狱巡督员也未被告知。法院仍然认为，调查官的行为违反自然正义。 [149]

  法院认识到，有许多情况不适合正式的质证，包括对证人的交叉询问。政策问题是可能排除质证的一个内容。环境保护部一名调查员负责调查一个高速公路建设计划，反对该计划的当事人请求就交通流量的预测问题质询交通部的证人，该调查员拒绝了当事人的请求。法院认为，该调查员的行为不违反自然正义。理由是，交通流量的预测问题不是一个地方的问题，是一个全局性的问题，而全国各地就该高速公路建设计划有多个听证，每个调查员仅仅面对一个地方偶然递交的情况，因此该问题不适合在听证会上讨论。 [150]即使进行交叉询问，也不一定由各方当事人交叉询问对方的每一个证人。 [151]有时候，法院允许听证采取简易的方式。 [152]

  10、听证的终止和重新听证

  通常而言，当事人有权放弃听证；一旦当事人表示放弃，听证程序随即终止。但一旦听证程序启动，没有对方当事人同意，一方不得自行撤回听证。 [153]果听证事项涉及广泛的公共利益，当事人放弃的权利也受限制。甚至，即使双方当事人都同意结束听证，裁判所也可以不同意。

  听证结束后，行政机构原则上不得接受新的证据。特殊情况下，行政机构应当重新安排听证。在一个较早的案例中，法院确立的原则是：只有新证据在举行听证的时候不能获得，新证据对案件的处理结果将产生重大影响，并且它显然可靠（但不一定无可辩驳），行政机构才可以重新安排听证。 [154]部长公布了一份公路建设方案，在他委托的法定调查结束后，部长根据对现有公路承载力和未来机动车流量的重新评估，修改了原有的设计方案。部长允许当事人对新方案发表书面意见，但拒绝了重新听证的要求。他认为公路建设涉及政策问题，部长随时有权重新考虑；新方案已经充分考虑了原先听证中的事实，而且没有实质性改变原先方案。法院支持部长的决定。 [155]在另一个部长委托的听证中，一方当事人因为来不及准备材料，没有在规定的时间内出席听证，当他第二天递交去材料时，听证已经结束。在他的要求下，部长决定重新派人组织听证。部长的决定被法院撤销了。法院指出，原先的听证主持人没有违反自然正义，而部长的决定没有考虑重新组织听证的成本。 [156]近年的一个避难案件中，法院认为移民裁判所在听证过程中有重要的事实被忽略，不组织重新听证将导致严重的不公正，责令重新举行听证。 [157]

  四违反程序公正原则的后果

  笼统地说，行政决定违反自然正义原则是无效的。但实际情况非常复杂。违背程序公正的后果问题困扰着英国的法官。部分是由于英国法院复杂的令状制度，部分是由于其玄奥的理论争论，中国同行在讨论英国问题时，也常常一头雾水。

  下面分两步来讨论：1、行政决定违反程序要求，是否一概无效，并予以撤销？2、法院在撤销程序违法的行政行为后，对当事人给予什么样的救济？

  （一）违反程序要求的行政行为是无效的（void），还是可撤销的（voidable）？

  这个问题可以分制定法和普通法两方面来回答。行政机构违反制定法规定的程序通常会导致撤销该行为。一个地方当局因为没有遵循制定法要求的通过报纸公告的程序，它的建设许可被法院宣告无效。 [158]但有时候，法院可能把制定法对告示程序的具体规定解释为“指导性”的规定，然后放在具体案件中考察程序瑕疵是否实质性地影响公正。一些制定法也规定，程序瑕疵只有在导致实质性的不公正（substantial prejudice）时，才可以撤销。 [159]法院勉力界定实质性的不公：在一个地区发展规划案件中，行政当局就原始的规划方案征求了一些人的意见，但没有依法告知他们上诉的权利。法院认为，对那些一般性地参与发表意见的人并不导致实质性的不公；但是，对申请人（也是当地反对该规划方案的领袖）构成了实质性的不公。 [160]行政机构如果根本没有送达听证通知，或者因为告知瑕疵剥夺了当事人听证的机会，通常属于实质性的不公。

  在普通法上，里奇诉鲍德温案件 [161]定了自然正义原则在当代行政法的重要地位，但它在违背自然正义的后果这个问题上所带来的认识混乱同样巨大。多位法官和学者不得不在此问题上反复辨析。 [162]在该案中，代表多数意见的里德法官列举了一系列的案件，指出这些先例都表达了一个同样的思想：违反自然正义原则的决定是无效的。莫里斯法官同样认为，警察委员会的决定“彻底无效”；但他又说，除非警长上诉否则该决定就有效，在此意义上，可以说它是“可撤销的”。另有法官则认为，违反自然正义原则的决定仅仅是可撤销的；这样就为法官保留了裁量的自由，法官只有在案件出现“实质性的不正义（a real substantial miscarriage of justice）”，才撤销它。在后来的个别案件中，也有采纳后一种观点的。 [163]正如韦德所论，这里面没有逻辑可言。 [164]目前，英国法官比较一致的看法是，违背自然正义原则的决定是无效的。

  前面关于“无效”与“可撤销”的辨析，主要是一个理论上的问题。在实践中，问题的症结往往是，当程序瑕疵不影响实体结果时，该决定是否也应当撤销？对这个问题，两种不同的答案都能找到各自的判例作为依据。一组判例表明，如果行政机构遵守了自然正义，结果不会有什么不同，那么法院不会给以救济。 [165]需要说明的是，即使在这些案件中，法官也是在肯定“结果仍然一样”的情况下，才做此判决。在一个案件中，法官声称，“有把握地说，程序瑕疵没有造成实际的不公正” [166]在另一个案件中，法官也认为，他“几乎肯定，程序瑕疵对结果毫无影响” [167]另一组判词表明法院的另一种立场：法官无须考虑程序缺陷对实体结果的影响，单凭程序缺陷就足以撤销行政行为。 [168]一位法官解释说：法院不应该去猜测，假如当初行政机构进行了听证结果又会怎样；一切都是可能的。即使行政机构遵不遵守程序要求，结果肯定一样，也不能说没有给当事人造成不公正。 [169]法官们也时常强调，自然正义并不完全是事实上公正的问题，它还关系到表面上的公正。这种表面上的公正有助于维系公众对程序公正的信心。 [170]

  上述两种立场似乎很难强求一律。斯道顿法官的一番话也许比较中肯地表达了法官在两难选择中的态度：“有人认为，行政机构违反了自然正义的规则，因为结果没有什么两样，就可以维持其决定。这种观点很危险，它有可能使我们滑向行政专制。在另一方面，即使行政机构违反了自然正义，如果能够不容置疑地表明结果没有两样，法院在它认为适当时，也可以维持行政决定。” [171]

  （二）对程序违法，法院对当事人应当给以怎样的救济？

  对程序违法的救济，似乎还没有形成清晰、一致的规则，很大程度上取决于法院根据具体情况的裁量。

  1981年《最高法院法》规定，高等法院在撤销行政决定的同时，可以把案件发回下级法院、裁判所或者行政机构，并指示后者按照法院的认定重新做出决定。 [172]一位妇女报案说，她遭到两名歹徒入室抢劫；几天后，她又声称，歹徒在抢劫过程中还对她实施了强奸和鸡奸。医生的体检证明她受到鸡奸，但不能肯定也不能否定她被强奸。后来，这位妇女向刑事损害赔偿委员会申请赔偿。委员会在没有考虑体检报告的情况下，拒绝了她的请求。法院认为委员会违反了自然正义，责令它根据体检报告重新做出决定。 [173]一般情况下，法院仅仅宣告行政行为违法或者撤销该行为。行政机构重新做出怎样的决定属于行政机构的职权。在前述的一个避难申请案件中，高等法院在撤销移民裁判所裁决的同时，特地告诫当事人不要期望太高：移民裁判所在重新翻译和调查后，很有可能做出相同的裁决。 [174]

  如果程序违法能够通过行政过程中获得补救，或者已经得到补救，法院也可能谨慎选择救济措施。在前述邮政工会案件中，根据工会章程，被开除的会员可以在下一次邮政工会年度代表大会上提出申诉，代表大会的决定是最终决定。鉴于邮政工会执行委员会的决定不是最终的决定，法院发出临时性的阻止令（interlocutory injunction），暂停委员会决定生效，而留待年度代表大会决定。 [175]一名当事人请求法院责令行政机构公开一份报告，但在法院判决前，行政机构已经主动公布了那份报告。这时，司法救济已经没有实际意义，法院也可能拒绝给以救济。 [176]

  法院撤销行政决定，也不意味着当事人的请求能够全部得到满足。多个案例表明，基于违法的程序剥夺一个人的职位，法院并不一定恢复他的职位，甚至不一定判决赔偿。在前述埃文斯案件中，法院宣告勒令见习警察辞职的决定违反自然正义，因而无效，但是没有因此责令恢复他的职位。上议院担心判决恢复职位会侵犯警察局长的权力，虽然法官暗示警察局长最好恢复当事人的职位。 [177]一名治安法官的书记员因为行为不端，被治安法院委员会开除并剥夺领取年金的权利，后来又被判入狱。出狱后，书记员以剥夺年金的决定没有听证为由，请求法院宣告其违法。法院确认委员会违反自然正义，但没有判发年金。法院主要考虑到，委员会曾经表示可以给他重新听证，但他自己拒绝了；在诉讼过程中，部长又接受了他的申诉，并表示将重新处理。 [178]还有对学生纪律处分的案件中，法院对救济措施的选择也很谨慎。在Glynn案件中，法院宣告校方对学生处分决定违反自然正义，但没有颁发阻止令。法院考虑到，对学生的处分是适当的；并且，校方在事后的申诉程序提供了听证机会（只是由于当事人外出而未能出席）。 [179]在另一个案件中，法院确认校方责令考试不及格的学生退学之前应当给他们听证的机会，但没有给他们救济。原因则是，这些学生事过几个月后才起诉，懈怠了诉权。 [180]

  对行政规章制定程序违法，法院提供救济也比较谨慎。在一个案件中，部长在制定住房福利规章时没有履行法定的咨询义务，但法院担心撤销该规章将引起混乱，结果没有撤销该规章。韦伯斯特法官指出，除非有特殊情况，法院撤销行政规章比较少见。 [181]

  五对中国的启示

  本文对英国行政法上的听证制度做了一个概括性的介绍。其中涉及的一些具体规则，留给读者在研究相关问题时进行鉴别和比较。下面对本文做一个简单的总结，并提示它对中国行政法可能的启示。

  （一）听证制度的正当性及其获取方式

  英国听证制度最初来源于普通法的创造。它没有确定无疑的开端，其发展也不是一帆风顺。由于法律发展的路径依赖，听证程序长期在司法性和行政性行为、特权和权利的区分上纠缠和徘徊；直到20世纪60年代以后，才一路高歌猛进。从根本上讲，听证程序的广泛适用源于现代行政职能大量出现所带来的控制行政权力的需要。听证程序的正当性也有赖于对这种需要的社会共识的形成。通过法官对时代需求的感受，以及他们的勇气和创造性工作，听证程序在普通法上获得了“阐释性的发展” [182]在此过程中，法官们动用了多种方式来论证听证程序的正当性：从最初的自然法观念，各种经典文献的支持，到今天对议会立法和人权公约的解释，以及法律价值上的考量。听证制度终于逐渐褪下“自然正义”的面纱，露出“程序公正”的本来面目。

  与英国相比，中国的行政程序理念和制度发展较晚。我们有条件借鉴包括英国在内的多个国家的经验，从而避免理论上的曲折。可以庆幸的是，我们不必在司法性行为和行政性行为、特权和权利的区分上浪费精力。今天阻碍中国推进听证制度的，可能是一些更加现实的理由，包括“行政管理的不便”，甚至“社会稳定”这样吓人的借口。与英国曾经出现的荒唐局面相似，我们的制度中存在明显不和谐的地方。例如，罚款1000元要听证，而拘留15天、劳动教养2年却无须听证；没收财物可能要听证，而征收土地、拆除房屋却无须听证。这些问题带来的负面影响，正是中国完善行政程序的推动力。中国的《行政程序法》立法已经提上议事日程，这部法律被寄予了全面解决程序问题的重望。然而，就全国范围的行政官员和公众来说，我们在行政程序的理念上还没有达成普遍的共识。宣传行政程序的意义，仍然是学界面临的一个任务。英国学者一度广泛搜寻各种论据，帮助塑造自然正义原则，值得中国学者借鉴。

  （二）程序制度的功能，及其与实体法的关系

  英国向来以注重程序保障为特色，与这种特色相伴的恰恰是法院抑制对实体问题的审查。我们不应忘记，为中国学者所熟悉的“温斯伯里不合理性原则”对行政机构来说实在是一个非常低的门槛，比例原则直到最近几年才逐步引入。 [183] 在很多情况下，程序的争议往往是当事人可以诉求的最后希望，对程序的审查往往是法院最后的武器。在诸如公路建设、房屋拆迁这样的政策性问题上、在诸如学生学业评估这样的专业性问题上，它发挥着公正的平衡器的作用。一方面，它给公共机构保留足够的裁量余地和自治空间，避免法官以自己武断的意见代替行政机构的决定，也避免卷入一些重大政策性、高度专业性问题的纷争。另一方面，它使得法院在实体审查力所不及的地方仍然保持对行政机构的监督，帮助法院拓展审查范围，维持公众对良好行政的信心。

  相对而言，中国是一个强调实体正义的国度，公众普遍对实体正义有强烈要求，法院对行政机构的法律适用和事实认定也广泛干预。令人略感不安的是，法院有时对行政机关认定的事实问题过于琐细地审查，以致几审法院在证据问题上翻来覆去，却始终没有一个令人信服的说法；法院有时还对实体问题过于深入地干预，以致在一个难分伯仲的问题上表态。这些都可能危及司法审查自身的正当性。在这方面，英国程序制度的功能值得我们记取。若干成功案例（例如学位证书案件）也证明，程序的审查是合适的审查手段，有助于在公共权力和个人权利之间达成恰当的平衡。有学者提出“程序和实体并重”的思路，这可能代表了中国行政法发展的一个方向。但涉及到具体问题，法院能否成功地把握尺度还取决于对程序功能的洞察。

  （三）判例法和制定法的关系

  今天英国的行政程序制度渊源于普通法和制定法。在许多时候，这两者是互相补充、互相促进的：在议会制定法没有明确规定的地方，行政机构仍须遵循普通法上的原则，即通常所说的自然正义原则；当普通法还在踟蹰不前的时候，制定法可能已经提供了更加完善的程序保障。我们还看到，法院在众多的判决中小心翼翼地比较和甄别案件的特殊情况，在行政效率和公民权利之间寻求恰当的平衡。这种努力反映了行政法面临的问题的复杂性，同时也展现了判例法在解决复杂问题上的灵活性。

  作为传统上的成文法国家，中国推进程序制度建设无疑主要依靠立法：《行政处罚法》是过去的证明，《行政程序法》则是未来的希望。但是，中国行政程序建构也不能忽视个案判决所可能起的作用，以及这种方式在制度演变中的优点。中国行政程序建设将是一个比较长期的过程，需要持续乃至持久的努力。没有对个案的探究和案例的累积，我们很难想象能够制定一部合身的行政程序法典。即使法典已经出台，面对现实中的复杂情况，法官在遇到具体法律适用时，恐怕仍然需要做一番甄别和权衡的工作，仍然需要判例的指导。

  （四）听证制度的有效条件及具体规则的建构

  正如自然正义或者程序公正的概念所表达的，听证制度的核心精神在于公正。它的要义在于，行政机构在做出一个对他人不利的决定时，应当事先让当事人知道他的真实处境，知道行政机构的实际考虑，并有机会进行的争辩。这是理性行政的要求。作为程序保障的一部分，听证制度是否能够发挥实效取决于众多的条件。例如，行政官员的中立和诚意，司法审查的潜在压力，公众对程序正义的关注。同时，听证制度本身也应当包含一些更具体的程序规则，例如事先告知、听证材料的公开、质证、行政决定的理由说明等。没有这些先决条件的具备和具体规则的支持，听证可能徒具形式。中国的屡次价格听证会变成“涨价会”，就是不详的信号。公众发出听证“不但无用，简直骗人”的感慨，则暗示我国刚刚建立的听证制度正在沦丧其吸引力乃至合法性。它告诫，完善听证制度配套的具体法律规则是行政程序建设的当务之急。

【注释】

本文是王万华教授主持的课题“外国行政程序法研究”的一部分。在写作过程中，余凌云教授提供了一些相关论文，并对本文初稿提出了修改意见，特此致谢。

[1]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999); W. Wade & C. Forsyth, Administrative Law (8th, Oxford UniversityPress, 2000); P. Craig, Administrative Law (5th, Sweet & Maxwell, 2003).

[2]Bagg’scase [1615] 11 Co. Rep. 93 b.

[3]R. v.University of Cambridge [1723] 1 Str. 557.

[4]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999), pp.248-249.

[5]Voinet v.Barrett [1885] 55 LJQB 39, at 41, per Lord Esher MR.

[6]关于早期英国法的自然法渊源，参见Henry Maine,International Law, Lecture Ⅱ: Its Authority and Sanction；H. H. Marshall, Natural Justice (Sweet & Maxwell, 1959),pp.6-11.

[7]R. v.University of Cambridge [1723] 1 Str. 557, at 567, per Fortescue J..

[8]IanHolloway, Natural Justice and the High Court of Australia: A Study in CommonLaw Constitutionalism (Ashgate, 2002), p.13.

[9]德沃金《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年，第四章。

[10]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999), pp.249-250; H. H. Marshall, Natural Justice (Sweet & Maxwell, 1959),pp.17-20.

[11]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999), 250-256.

[12]在巴格案件后75年，当洛克首先意识到国家存在三种不同性质的权力时，他说的行政权还仅仅是国王的“对外权”，也就是今天的国防、外交权力。洛克《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，89-91页。甚至到18世纪中叶，当法国的孟德斯鸠观察英国的状况而借题发挥地阐述三权分立时，他描述的行政权离洛克并不太远。孟德斯鸠《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1994年，155页。

[13]Cooperv. Wandsworth Board of Works [1863] 14 CB 180.

[14]Mersey Docks Trustees v. Gibbs [1866] LR 1 HL 93, at 110.

[15]Cmd.4060 (1932), 73.

[16]akkuda Ali v. Jayaratne [1951] AC 66.

[17]R. v.Metropolitan Police Commisioner, ex parte Parke [1953] 1 WLR 1150.

[18]H. Wade& C. Forsyth, Administrative Law (8th, Oxford Press, 2000),p.481. Also see, W. Wade, “The Twilight of Natural Justice?”，（1951）67 Law Quarterly Review 103. 其实，在这两个案件中，有关官员事实上已经事先告知当事人，并举行过听证会；双方争议的仅仅是一些更具体的听证形式的问题（在后一个案件中，警察拒绝了当事人传唤证人的请求）。法官本来完全可以说官员的行为已经符合了自然正义原则的要求，而不是说吊销营业执照不须听证，同样可以驳回原告的请求。

[19]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999), pp.261-267.

[20]HartleyShawcross, “The State and the Law”, (1948) 11 Modern Law Review 1, at 5.

[21]DevlinJ., “Public Policy and the Executive”, (1956) Current Legal Problems 1, at 14.

[22]G. W. Keeton, “The Twilight of the CommonLaw”, The Nineteenth Century and After (1949) 230, at 231. Also see, G. W. Keeton, “Natural Justice in EnglishLaw”, (1955) Current Legal Problems 24.

[23]Ridge v. Baldwin [1964] AC 40.

[24]R. v.Gaming Board for Great Britain, ex parte Benaim and Khaida [1970] 2 QB417, at 430. 其实，丹宁只说对了一半。里奇诉鲍德温案件没有放弃司法性行为这个概念，只是使争论一个行为是司法性的还是行政性的失去意义。司法性、准司法性行为这个概念逐渐淡出，但没有彻底消亡。

[25]Re H. K.(an Infant) [1967] 2 QB 617, at 630, per Lord Parker CJ.

[26] [https://www.lexisnexis.com/ap/auth/]，“England and Wales Reported andUnreported Cases”，检索日期为2006年3月14日。LexisNexis上各个时段判决书的总量，不易统计。下面是几个年份的数字：1970年1186件，1980年2571件，1990年3495件，2000年5885件。有少量案件，同一份判决重复出现。

[27]关于自然正义与程序公正关系的讨论，参见J. M. Evans,“The Duty to Act Fairly”, (1973) 33 Modern Law Review 93; D. Mullan, “Fairness:The New Natural Justice?”, (1975) 25 University of Toronto Law Journal 281; M.Loughlin, “Procedural Fairness: A Study in Crisis in Administrative Law Theory”,(1978) 28 University of Torento Law Journal 215; P. Craig, Administrative Law(5th, Sweet & Maxwell, 2003), pp.415-418.

[28]ouncil of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985]AC 374.

[29]R. v.Board of Visitors of Hull Prison, ex parte St. Germain [1979] QB 425; R.v. Board of Visitors of Hull Prison, ex parte St. Germain (No.2) [1979] 1 WLR 1401; Leech v. Parkhurst Prison Deputy Governor [1988] AC533; R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parteHickey [1995] QB 43. 对该问题的详细讨论，参见M. Loughlin & P. Quinn, “Prisons, Rules and Courts: A Study inAdministrative Law” (1993) 56 Modern Law Review 497.

[30]R. (onthe application of Smith) v. Parole Board [2005] UKHL 1.

[31]Nagle v. Fielden [1966] 2 QB 633;McInnes v. Onslow-Fane [1978]3 All ER 211.

[32]Gaiman v. National Association forMental Health [1971] Ch. 317

[33]Lawlorand Others v. Union of Post Office Workers [1965] Ch. 712.

[34]Glynn v. Keele University [1971] 1 WLR 487; Brighton Cpn. v. Parry [1972] 70 LGR576.

[35]R. v.Aston University Senate, ex parte Roffey [1969] 2 QB 538; Herring v.Templeman [1973] 3 All ER 569; R. v. Liverpool John Moores University, ex parte Hayes [1998] ELR 261.

[36]Glynn v.Keele University [1971] 1 WLR 487.

[37]R. v.Hull University Visitor, ex parte Page [1993] AC 682.

[38]ColegElidyr (Camphill Communities Wales) Ltd. v. Koeller and another [2005]EWCA Civ 856.

[39]Schmidtv. Secretary of State for Home Affairs [1969] 2 Ch. 149.

[40]Re H. K.(An Infant) [1967] 2 QB 617; Att-Gen of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu [1983]2 AC 629.

[41]R. (onthe application of L) v. Secretary of State for the Home Department [2003] 1 All ER 1062.

[42]这些法律包括：1971年《移民法》（第2部分），1993年《避难和移民申诉法》，1996年《避难和移民法》，2002年《国籍、移民和避难法》。

[43]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Cheblak [1991] 1WLR 890.

[44]Schmidtv. Secretary of State for Home Affairs [1969] 2 Ch. 149, at 168-170, per Lord Denning.

[45]W.Hohfeld, “Some Fundamental Legal Conceptions as Appliedin Judicial Reasoning”, （1913） 23Yale Law Journal 16. 相关评论参见王涌《寻找法律概念的“最小公分母”：霍菲尔德法律概念分析思想研究》，《比较法研究》1998年第2期。

[46]更为详细的中文文献，参见余凌云《行政法上合法预期之保护》，《中国社会科学》2003年第3期。

[47]Councilof Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985] AC 374.

[48]loniluyi v. Secretary of State for the Home Department [1989] Imm AR 135.

[49]R. v.Croydon Justices, ex parte Dean [1993] QB 769.

[50]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Khan [1984] 1 WLR1337.

[51]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Ruddock [1988] 1WLR 1482.

[52]HTVLtd. v. Price Commission [1976] ICR 170

[53]R. v.Inland Revenue Commissioners, ex parte Unilever [1996] STC 681

[54]Cinnamondand Others v. British Airport Authority [1980] 1 WLR 582.

[55]相关中文文献，可以参见万鄂湘主编《欧洲人权法院判例评述》，湖北人民出版社1999年，79-139页。

[56]R. (onthe Application of Hamid Ali Husain) v. Asylum Support Adjudicator [2002] ACD 10.

[57]RunaBegum v. Tower Hamlets London Borough Council [2003] 2 AC 430.

[58]R (onthe application of Thompson) v. Law Society [2004] 2 All ER 113.

[59]Townand County Planning Act 1990, s. 35 B (4).

[60]Fraserv. State Services Commission [1984] 1 NZLR 116, at 122, 125; Binney v.Secretary of State for the Environment [1984] JPL 871.

[61]Local Government Act 1972, s. 236 (asamended).

[62]R. v.Secretary of State for Health, ex parte US Tobacco International Inc. [1992] QB 353.

[63]ouncil of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service [1985]AC 374, at 402, per Lord Fraser. 另一位法官也强调，“行政机构应当拿出证据，而不能仅仅宣称‘事关国家安全’”。Ibid, at 421, per Lord Roskill.

[64]Chahalv. UK [1997] 23 EHRR 413.

[65]PlantHealth Act 1967, ss.3, 4 (as amended).

[66]HighwayAct 1980, s. 258.

[67]RoadTraffic Act 1988, ss. 69, 70, 72.

[68]FoodSafety Act 1990, s. 9. 但销毁食品的决定只能由治安法官作出。

[69]PublicHealth (Control of Disease) Act 1984, s.41; Public Health Act 1961, ss.17, 37. 但其它为防止传染病扩散的行政强制措施，仍应以事先告知为条件，例如拆除违章建筑、腾出害虫孳生的房屋等。

[70]R. v.Halliday [1917] AC 260; Liversidge v. Anderson [1942] AC 206.

[71]R. v.Powys CC, ex parte Horner [1989] Fam. Law 320.

[72]R. v.Secretary of State for Transport, ex parte Pegasus Holdings (London)Ltd. [1988] 1 WLR 990.

[73]R. v.Life Assurance Unit Trust Regulatory Organisation, ex parte Ross [1993]QB 17.

[74]PublicHealth (Control of Disease) Act 1984, s. 32, 35-36, 38, 48.

[75]earlberg v. Varty [1972] 2 All ER 6.

[76]DeSmith, Woolf & Jowell, Principles of Judicial Review (Sweet & Maxwell,1999), pp.379-386。

[77]Wisemanv. Borneman [1971] AC 297, at 317-321, per Lord Wilberforce. 法院在该案中驳回了原告的请求。

[78]RePergamon Press Ltd. [1971] Ch. 388.

[79]Rees v.Crane [1994] 2 AC 173.

[80]Planning(Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990, s.20. 但在实践中，行政机构通常会非正式地告知房主。

[81]CustomsConsolidation Act 1876, s. 42; Customs and Excise Management Act 1979, s. 139,Sched. 3. 另见ObscenePublications Act 1959, s. 3 (3). 如果当事人提出异议，争议通过诉讼解决。

[82]Kington by-pass案件就是这方面一个绝好的事例。交通部部长提出一条主干公路的建设规划，并依照法律进行“公开调查”。在听证会上，部长派出的官员宣读了一份有关该建设规划的说明，出示了相关文件和具体方案。他没有传唤任何证人，对反对意见也不回应；当反对者质问该计划的必要性、主张替代方案的优点，他拒不回答任何问题。就是这样一个纯粹走过场的听证，法院仍然认为它是有效的。Re Trunk Roads Act 1936 [1939] 2 KB 515. 相关规则的发展，参见H. Wade & C.Forsyth, Administrative Law (8th, Oxford Press, 2000), p.950.

[83]Kanda v.Government of Malaya [1962] AC 322, at 337.

[84]R. v. Ealing Magistrate’s Court, ex parteFanneran [1996] 8 Admin. LR 351.

[85]Wilsonv. Secretary of State for the Environment [1973] 1WLR 1083; WaitemataCounty v. Local Government Committee [1964] NZLR 689, at 698-699.

[86]TheTown and Country Planning Act 1990, s. 65.

[87]Townand Country Planning (Amendment) Act 1972, s. 7 (1).

[88]Boardof Trustee of the Maradana Mosque v. Mahmud [1967] 1AC 13, at 24-25.

[89]LauLiat Meng v. Disciplinary Committee [1968] AC 391.

[90]R. v. Assistant Metropolitan Police Commissioner, ex parteHowell [1986] RTR 52.

[91]R. v. Paddington etc. Rent Tribunal, ex parte Bell LondonProperties Ltd. [1949] 1KB 666.

[92]FairmountInvestments Ltd. v. Secretary of State for the Environment [1976] 1 WLR1255.

[93]R. v.Criminal Injuries Compensation Board, ex parte Ince [1973] 1 WLR 1334,at 1345.法院撤销委员会决定的主要理由是，该委员会对于“为防止犯罪”这一赔偿条件理解错误。

[94]R. v.Rodney and Minister of Manpower and Immigration (1972) 27 DLR (3d) 756; R. v.Chance, ex parte Coopers & Lybrand [1995] 7 Admin LR 821, 835 H. “突然袭击是公正的敌人。”Ibid, 835 H

[95]R. v.Deputy Industrial Injuries Commissioner, ex parte Jones [1962] 2 QB 677.

[96]Universityof Ceylon v. Fernando [1960] 1 WLR 223; Re Pergamon Press Ltd. [1971]Ch. 388.

[97]R. v.Joint Higher Committee on Surgical Training, ex parte Milner [1995]Admin. LR 454.

[98]R. v.Poole Borough Council, exparte Cooper, The Times, October 21, 1994.

[99]R. v.Secretary of State for Health, ex parte US Tobacco International Inc. [1992] QB 353.

[100]R. v.Canterbury of Archbishop, ex parte Morant [1944] KB 282, at 292.

[101]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Abdi, The Times,March 10, 1994 (High Court); The Times, April 25, 1994 (Court of Appeal); [1996] 1 WRL 298 (House of Lords)..

[102]R. v.Gaming Board for Great Britain, ex parte Benaim and Khaida [1970] 2 QB417.

[103]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Duggan [1994] 3 AllER 277.

[104]R. v.Kent Police Authority, ex parte Godden [1971] 2 QB 662.

[105]Erringtonv. Minister of Health [1935] 1 KB 249.

[106]dward Coakley, Coakley Bus Company Ltd. and Central Bus Company Ltd. v.Transport Tribunal (No. 2) [2004] LLR 211(Court of Session).

[107]Palmerv. Inverness Hospitals Committee [1963] SC 311; Wilcox v. HGS [1976] ICR 306.

[1] [108] R. v. Thames Magistrate’Court, ex parte Polemis [1974] 1 WLR 1371；R. v. Grays Justices, ex parteGraham [1982] QB 1239；R. v. North and East Devon Health Authority, ex parteCoughlan [1999] Lloyd’s Rep. Med. 306.

[109]R. v. Secretary of State for Social Services, ex parteAssociation of Metropolitan Authorities [1986] 1 WLR 1, at 4, per Webster J..

[110]Priddlev. Fisher and Sons [1968] 1 WLR 1478. 另参见Re M (an infant) [1968] 1 WLR 1897; Rose v.Hunbles [1972] 1 WLR 33; Lucy v. Royal Board of Kensington and Chelsea [1997] COD 191.

[111]Ostreicherv. Secretary of State for the Environment [1978] 1 WLR 810.

[112]SupermarchesJean Labrecque Inc. v. Labour Court (1987) 43 DLR (4th) 1. 这家少年法庭还拒绝了一名社会工作者为被告提供的援助。法院认为，这也是违背自然正义的。

[113]DeVerteuil v. Knaggs [1918] AC 557, at 560-561.

[114]Jamesv. Institute of Chartered Accountants [1907] 98 LT 225.

[115]Glynnv. Keele University [1971] 1 WLR 487.

[116]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Al-Mehdawi [1990] 1AC 876. 与之不同的判决，参见R. v.Immigration Appeal Tribunal, ex parte Rahmani [1985] QB 1109, [1986] AC475.

[117]R. v.Kensington and Chelsea Rent Tribunal, ex parte MacFarlane [1974] 1 WLR1486.

[118]Barnardv. National Dock Labour Board [1953] 2 QB 18; Vine v. NationalDock Labour Board [1957] AC 488; Jeffs v. New Zealand Dairy Board [1967]1 AC 551, at 568, 569; R. v. Race Relations Board, ex parteSelvarajan [1975] 1 WLR 1686.

[119]ChiefConstable of the North Wales Police v. Evans [1982] 1 WLR 1155, at 1161,1165, per Lord Hailsham and Lord Bridge.

[120]LocalGovernment Board v. Arlidge [1915] AC 120.

[121]Lloydv. McMahon [1987] AC 625.

[122]BrightonCorporation v. Parry [1972] 70 LGR 576.

[123]分别参见R. v. Secretary ofState for the Home Department, ex parte Doody [1994] 1 AC 531; R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Duggan [1994] 3 AllER 277.

[124]R. v.Army Board of the Defence Council, ex parte Anderson [1992] 1 QB 169.

[125]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Malhi [1991] 1 QB194.

[126]R.(on the application of Smith) v. Parole Board [2004] 1 WLR 421 (CA); [2005]UKHL 1 (HL).

[127]R. v.Army Board of the Defence Council, ex parte Anderson [1992] QB 169.

[128]R. v.Kingston-upon-Hull Rent Tribunal, ex parte Black [1949] 65 TLR 209.

[129]R. v. Housing Appeal Tribunal [1920] 3 KB 334; ReWilson [1985] AC 750.

[130]相关讨论参见J. Alder, “Representationbefore Tribunals”, (1972) Public Law 278; D. Galligan, Due Process and FairProcudure (Oxford University Press, 1996), pp.361-369.

[131]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Tarrant [1985] QB251, at 285-286, per Webster.

[132]分别参见R. v. Board ofVisitors of HM Remand Centre Risley, ex parte Draper, The Times, May 24,1988; R. v. Board of Visitors of Parkhurst Prison, ex parteNorney, The Times, July 29, 1989.

[133]R. v.Leicester City Justices, ex parte Barrow [1991] 2 QB 260.

[134]R. v.Canterbury of Archbishop, ex parte Morant [1944] KB 282, at 292.

[135]R. v.Secretary of State for the Home Department, ex parte Leech (No. 2) [1994] QB 198.目前，新的狱规规定，监狱管理人员不能拆看犯人与其律师的通信，不管该犯人是否处在诉讼过程；除非监狱长有理由相信该通信夹带违禁物品或者可能危害监狱和他人安全。

[136]相关的案例，参见Campbell and Fell v.UK, ECHR [1984] Series A, no. 80.

[137]EnderbyTown Football Club Ltd. v. Football Association Ltd. [1971] Ch. 591.

[138]R. v.Board of Visitors of Hull Prison, ex parte St. Germain (No.2) [1979] 1WLR 1401.

[139]R. v. Bradford JJ,. ex parte Wilkinson [1990] 1 WLR 692.

[140]R. v.Hereford Magistrates Court, ex parte Rowlands [1998] QB 110.

[141]Universityof Ceylon v. Fernando [1960] 1 WLR 223.

[142]R. v.Commission for Racial Equality, ex parte Cottrell & Rothon [1980] 1WLR 1580.

[143]R. v.Panel on Takeovers and Mergers, ex parte Guiness plc [1990] 1 QB 146.

[144]Bradmanv. Radio Taxicabs Ltd. [1984] 134 New LJ 1018.

[145]Herringv. Templeman [1973] 3 All ER 569.

[146]R. v.Deputy Industrial Injuries Commissioner, ex parte Moore [1965] 1 QB 456,at 490, per Diplock LJ.

[147]Erringtonv. Wilson, The Times, 2 June 1995.

[148]Nicholsonv. Secretary of Sate for Energy (1978) 76 LGR 693.

[149]R. v.Blundeston Prison Visitors, ex parte Fox-Taylor [1982] 1 All ER 646.

[150]Bushellv. Secretary of State for the Environment [1981] AC 75. LordEdmund-Davies法官表示异议。他坚称，“传唤对方证人以供质证是自然正义的要求”。Ibid，at116.

[151]R. v.London Regional Passengers Committee, ex parte Brent LBC, The Times, May23, 1985.

[152]RePergamon Press Ltd. [1971] Ch. 388, at 400.

[153]Hansonv. church Commissioners [1978] QB 823.

[154]Ladd v.Marshall [1954] 1 WLR 1489. 另见Al-Mehdawi v. Home Secretary [1990] 1AC 876; HertfordshireInvestments Ltd v. Bubb [2000] 1 WLR 2318, 2325.

[155]Bushellv. Secretary of State for the Environment [1981] AC 75, at 102, per LordDiplock. 法院同时指出，如果新的证据在案件的关键问题上有重要意义，部长应当重新组织调查，或者给相关当事人发表书面意见的机会。

[156]R. v.Secretary of State for the Environment, ex parte Fielder Estates(Canvey) Ltd. [1988] 3 PLR 62.

[157]E v.Secretary of State for the Home Department [2004] 2 WLR 1351.

[158]R. v.Lambeth BC, ex parte Sharp [1987] JPL 440 (CA). 另参见R. v. Doncaster MBC, exparte British Railways Board [1987] JPL 444。

[159]例如，Town and Country Planning Act1990, s. 288, 176 (5).

[160]Wilsonv. Secretary of State for the Environment [1988] JPL 540.

[161]Ridgev. Baldwin [1964] AC 40.

[162]W.Wade, “Unlawful Administrative Action: Void or Voidable?”, (1967) 83 LQR 499,(1968) 84 LQR 95; J. Eekelaar, “Breach of Natural Justice: Void or Voidable?”,(1967) 30 MLR 701; M. Akehurst, “Void or Voidable? Natural Justice andUnnatural Meanings”, (1968) 31 MLR 2, (1968) 31 MLR 138.

[163]Durayappahv. Fernando [1967] 2 AC 337; Fullbrook v. Berkshire Magistrate’sCourts Committee [1970] 69 LGR 75.

[164]H.Wade & C. Forsyth, Administrative Law (8th, Oxford Press, 2000),p.309, 490.

[165]Glynnv. Keele University [1971] 1 WLT 487, at 496; Cinnamond v. BAA [1980] 1 WLR 582; R. v. Chief National Insurance Commissioner, exparte Connor [1981] QB 758; R. v. Monopolies and Mergers Commission,ex parte Argyll [1986] 1 WLR 763; R. v. Criminal InjuriesCompensation Board, ex parte Aston [1994] COD 500.

[166]R. v.London Borough of Camden, ex parte Paddock [1995] COD 130.

[167]R. v. IslingtonLBC, ex parte Degnan [1998] COD 46.

[168]R.Registrar of Building Societies [1960] 1 WLR 669, at 684; Annamunthodo v.Oilfield Workers’ Trade Union [1961] AC 945, at 956; John v. Rees [1970]Ch. 345, at 402; R. v. Thames Magistrates’ Court, ex partePolemis [1974] 1 WLR 1371, at 1375-1376.

[169]R.Ealing Magistrates’ Court, ex parte Fanneran [1996] 8 Admin. LR 351, at359, per Rougier J.

[170]Ibid,at 358, per Staughton LJ.

[171]Ibid,at 358, per Staughton LJ.

[172]SupremeCourt Act 1981, s. 31 (5).

[173]R. v.Criminal Injuries Compensation Board, ex parte A [1999] 2 AC 330.

[174]R. v.Immigration Appeal Tribunal, ex parte Huang (QB, unreported), 14 July2000.

[175]Lawlorand Others v. Union of Post Office Workers [1965] Ch. 712.

[176]R. v.Sunderland Juvenile Court, ex parte G [1988] 1 WLR 398; R. v. NWThames Regional Health Authority, ex parte Daniels [1993] 4 Med. LR 364.

[177]ChiefConstable of the North Wales Police v. Evans [1982] 1 WLR 1155, per LordBrightman. 另一名法官LordBridge则倾向于恢复其职位。

[178]Fullbrookv. Berkshire Magistrate’s Courts Committee [1970] 69 LGR 75.

[179]Glynnv. Keele University [1971] 1 WLR 487.

[180]R. v. Aston University Senate, ex parteRoffey [1969] 2 QB 538.

[181]R. v.Secretary of State for Social Services, ex parte Association ofMetropolitan Authorities [1986]] 1 WLR 1.

[182]德沃金《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年。

[183] 何海波《英国行政法最近20年》，载中国人民大学宪政与行政法治研究中心编《宪政与行政法治发展报告（2004年－2005年卷）》，中国人民大学出版社2006年。

何海波

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