浅谈我国行政立法中的听证程序

内容摘要：本文分析了行政立法的“立法性”和“行政性”两大特点，认为行政立法的这些特点使得在行政立法中构建和完善听证程序、通过听证程序来控制行政立法权有着特殊而重要的意义。在理论阐述的基础上，对我国行政立法听证程序作出了的实然解析和应然批评，指出了现有行政立法听证程序重职权而轻职责、重粗放而轻精细、重流程而轻程序的现状，并据此提出了完善我国行政立法听证程序的职责化、精细化和程序化建议。

    关键词：行政立法听证 程序

    行政立法，被认为是行政权向立法权膨胀和扩张的最显著标志之一。对行政立法权的控制，也向来为理论界和实务界所重点关注。近年来，随着对听证程序价值的发现，听证程序在我国得以通过立法而得到规定和构建，并在社会生活中得到日益广泛的应用。因此，在行政立法中引入和完善听证程序，通过听证程序来控制行政立法权，一直是学界的热点话题。我国现行立法对行政立法听证程序的规定如何，而学者们对此的批评和建议又如何，本文将从实然和应然的角度试图对我国行政立法中的听证程序作一独立思考。

    一、在行政立法中构建和完善听证程序的特别意义

    要讨论行政立法听证程序，首先要明确行政立法的内涵和外延。按照通说，行政立法是指有关行政机关根据法定的权限并按法定的程序制定和发布行政法规和规章的抽象行政行为[1]，即行政立法包括行政法规的制定和规章的制定。所以，一方面，行政立法与“立行政法”或曰“行政性立法”在主体、内容和结果上有着明显的区别，后者有关国家机关（既包括立法机关也包括行政机关）制定行政管理方面的法律规范性文件（包括法律、行政法规、地方性法规、规章等）的活动；另一方面，行政立法与抽象行政行为也不尽相同，行政立法仅指行政法规和规章的制定，而抽象行政行为还包括行政规范（即通常所说的“其他规范性文件”或“红头文件”）的制定。我们认同行政规范的制定不属于行政立法的观点，但是由于行政规范与行政法规和规章有着同为“具有普遍性法律约束力的行为规则”的共性，并且在事实上行政规范起着更为广泛和现实的作用并有着缺乏有效控制的更大的可能性，我们认为不能因此而忽视了对行政规范制定的程序控制，对行政立法的程序性规定同样应适用于行政规范的制定，譬如行政规范的制定中同样应该建立和完善相应的听证程序。《规章制定程序条例》第三十六条也规定：“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”现实生活中也存在着这样的例子，如在2004年11月12日南京市江宁区法制办、国土局围绕即将公布的《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法（草案）》主持召开“行政立法听证会”[2]，实际上这就是制定行政规范的听证程序。

    行政立法既有“立法性”又有“行政性”。行政立法的立法性主要体现在，行政立法本质上也是制定具有普遍性约束力的行为规范的活动，即立法活动。在这一点上它与传统意义上的国家立法机关的立法是相同的。所以，行政立法必须遵循相应的立法程序，正如《行政法规制定程序条例》第三条规定的“制定行政法规，应当遵循立法法确定的立法原则”。这使得我们在讨论行政立法的听证程序时，同样应该考虑立法法中有关立法听证的规定。行政立法的行政性则主要体现在，它的主体是原本作为执行者的行政机关，内容是与行政管理相关的事务，与普通立法相比它更注重立法的效率并给予了行政机关相当大的裁量空间。行政立法是一种行政行为，这使得行政处罚法和行政许可法中有关行政决定的听证的规定对我们讨论行政立法的听证程序同样有着重要的参考意义。

    听证，是指听取意见的法律程序和制度，即国家机关在作出决定前，给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见并对有关事项进行质证和辩驳的机会，以使决定公正合理。听证程序源于英美法古老的自然公正原则，它的实质就是确保程序正义，以程序上的权利来保证当事人实体上的权利。听证的意义在于能够使利害关系人有效地了解情况、发表意见、陈述理由、维护权益，通过落实知情权和参与权来监督决定的作出和权力的行使，从而保障当事人的合法权益。听证程序在我国已经得到了越来越广泛的应用，听证的权利意识也越来越深入人心。[3]

 

    行政立法的特点，使得在行政立法中构建和完善听证程序有着特殊而重要的意义。这表现在：

 

    一方面，行政立法的“行政性”特点，使得听证程序在行政立法中要比在普通立法中更有着特别的意义。因为行政立法实质上是由于现代社会发展的需要而导致的立法机关对行政机关的一种不得已的权力让渡，而让比赛的参与者享有比赛规则的制定权无疑是非常危险的，同时，行政立法要更加注重效率性、专业性和裁量性。这些都要求对行政立法给予必要的控制和约束，而追求自然正义和控权精神的听证程序能够很好地促进这种需要的实现。

 

    另一方面，行政立法的“立法性”特点，使得听证程序在行政立法中要比在其他行政行为中更为必要和重要。其一，行政立法所涉及利益的不特定性和间接性，使得听证程序在行政立法中要比在其他行政行为中更为必要。这是因为，在具体行政行为中，行政主体和特定的相对人直接接触和交流，行政主体能够调查和了解具体的事实，而相对人也可以直接对行政主体表达意见、说明理由和申辩解释。并且具体行政行为直接指向特定相对人的具体的利益，从而能够驱使相对人自觉和主动地去表达意见。而行政立法是为不特定的众多的相对人预先设立一个抽象的行为模式，只是在将来有可能会具体地影响到某个人的利益，因而，对象的不特定性使得利害关系人缺乏与行政机关直接交流的机会和途径，影响的间接性使得相对人缺乏表达意见、维护权益的自觉和热情。这使得更有必要在行政立法中建立和完善听证程序。其二，行政立法影响的时空上的广泛性和延展性，使得听证程序在行政立法中要比在其他行政行为中更为重要。具体行政行为影响的只是在具体的时间里的具体的人和事，而行政立法却在颁布之后的不特定的延续的时间内，对一个广阔的空间内的不特定的人的影响，毫无疑问，后者侵害相对人权益的的危险要深远的多。所以，通过听证程序来保证行政立法的民主性、科学性和正义性，无疑是非常重要的。

 

    二、对我国行政立法听证程序的实然解析和应然批评

    在现行立法中，我国行政立法听证程序的规定主要集中在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》之中。根据这两部条例，听证程序存在于行政法规和规章的起草和审查这两个环节中。《行政法规制定程序条例》的相关规定非常简略和笼统，第十二条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 第二十二条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。” 《规章制定程序条例》除了类似的笼统规定，还规定了一些具体的程序性安排。第十五条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：

 

    （一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；

 

    （二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；

 

    （三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

 

    （四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。”

 

    这些立法规定是我们研究我国行政立法听证程序的最原始也是最可靠的素材。一方面，应该肯定的是，我国已经初步建立起行政立法中的听证程序，这是可喜的巨大进步，而不像有的学者所说的我国尚未建立行政立法听证程序。另一方面，我们通过对法条的研究，就会发现现行立法对行政立法听证程序的构建是非常粗糙和不完善的。具体来说，这两部条例的相关规定，一是都重职权而轻职责，听证会是可以而不是必须举行，也就是说举行听证会是一种行政裁量权，并且是一种缺乏监督、约束和救济的裁量权，因为没有规定任何相应的救济机制和法律责任；二是重粗放而轻精细，立法的规定都相当抽象和原则化，这可能是由于我国“宜粗不宜细”的立法传统和行政立法听证的经验不足，但是一个缺乏可操作性的法条是没有实际意义的；三是重流程而轻程序，这两部条例与其说是“制定程序条例”，还不如说是“制定流程条例”，因为所规定的都是立法和听证的操作流程和环节，而不是承载了自然正义和控权价值的程序。

 

    正如前述，行政立法的“立法性”和“行政性”使得我们可以借鉴《中华人民共和国立法法》和一些行政法规范如《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》中的相关规定来完善行政立法听证制度。《立法法》在这里有点令人失望，它只是用任意性法律规范的形式规定了立法机关“可以”采取听证会的形式来听取意见，并且回避了听证具体操作程序的规定[4]。但是《行政处罚法》特别是《行政许可法》中对听证程序的建设性规定很有参考意义。[5]譬如，可以参考《行政许可法》中对依职权听证和应申请听证这两种听证启动方式的设计，改变《规章制定程序条例》中仅能依职权启动听证的安排，这样可以使得利害关系人能够主动要求和推动听证的举行。又如，《规章制定程序条例》缺乏对听证主持人的相关规定，而《行政许可法》则规定了“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避”，以此保证听证的公正和有效，这对行政立法听证程序的完善是很有启发意义的。

 

    实际上，在行政立法过程中举行听证并不少见。如在2007年12月27日洛阳市政府法制局就《洛阳市火车站地区综合管理规定（征求意见稿）》举行立法听证会，进一步征求社会各界对该规章的意见[6]。又如，作为全国首个网上立法听证，重庆市政府法制办于2005年11月10日下午3：00-5：00在新华网(重庆频道)举行“坚持以人为本创新行政执法”网上立法听证会，就10大行政执法问题进行听证，来自市人大法制委、市政府法制办、市政协社法委、市政府法律顾问及市级主要行政执法总队负责人听取了网友的意见并展开讨论[7]。利用网络的交流平台来举行行政立法听证，确实是一个很好的创新。现实的情况是，现行立法不能有效地指导日益广泛的行政立法听证的举行，而行政立法听证实践的优秀经验又不能很好地反馈于立法中，这种尴尬的局面值得反思。

    三、如何构建和完善我国行政立法听证制度的建议

    行政立法听证制度是公民知情权、参与权和监督权的重要保障，是立法民主化的体现，也是实现良法之治和构建行政法治不可缺的环节。根据对上文我国现有行政立法听证制度的实然解析和应然批评，结合其重职权而轻职责、重粗放而轻精细、重流程而轻程序的现状，我们可以从如下三个方面来思考如何构建和完善我国行政立法听证制度，提出相应的建议。

 

    （一）行政立法听证制度的职责化

 

    在现有的行政立法听证制度之下，起草单位只是“可以”而不是必须举行听证会。一方面，举行听证会是一种自由裁量权，并没有必须举行听证会这一法定职责，所以也就不存在对行政立法听证事项的明确界定；另一方面，这是一种缺乏监督、约束和救济的裁量权，既没有赋予立法主体之外的组织和个人以听证的启动权，也没有对应该举行听证而未听证的情形规定任何相应的救济机制和法律责任。在实践中，行政立法主体惰于举行听证，而其他相关的组织和个人又无权要求听证，这就导致了行政立法听证制度的形式化和虚无化。

 

    所以我们认为，要把举行听证明确为行政立法主体的法定职责，才能从根本上保证行政立法听证制度不流于形式。这就要在明确界定行政立法听证事项范围的基础上，赋予行政立法相对人以听证的启动权，并辅以相应的救济和问责机制。具体说来，一是要明确界定行政立法听证事项范围。由于我国行政立法位阶多元，立法主体众多，立法内容广泛，所以把所有行政立法事项都纳入到听证范围并不现实，而应该把行政立法事项根据内容而划分为强制听证事项和选择听证事项。强制听证事项，意味着行政立法主体承担举行听证的法定职责，不举行即构成行政不作为，包括对公民基本权利的限制与剥夺、对公民基本义务和基本义务以外的其他强制公民无条件履行的义务的设定、对公民重大财产权利的剥夺、对公民人身自由的限制与剥夺等事项。选择听证事项，是指对于强制听证事项之外的其他事项并不一概要求必须举行听证，但是可以由行政立法所涉及的组织和个人申请而由举行，也可以由行政立法主体根据具体情况自主决定举行听证。二是要将“应申请听证”引入行政立法之中，并辅以相应的救济和问责机制。听证可分为依职权听证和应申请听证两大类。对于现行行政立法听证制度只规定依职权听证的现状，应该明确规定立法所涉及到的组织和个人在有重大异议和分岐时有权申请行政立法主体举行听证。对于相对人的申请，行政立法主体应该在法定的期限内审查该申请并作出是否举行听证的决定，并及时告知相对人并说明理由。对行政立法主体所作出的不予举行听证的决定，该申请人可要求行政复议和提起行政诉讼。对于违法法定职责不举行听证的相关责任人员，应追究其行政责任。[8]

 

    （二）行政立法听证制度的精细化

 

    如上所述，我国现有的对行政立法听证程序的规定重粗放而轻精细，立法的规定都相当抽象和原则化。一个缺乏可操作性的法条是没有实际意义的，只会在实际执行中留下各种各样的规避漏洞，让法律的规定变形、变味和变质。所以应当在借鉴吸收其他国家以及其他法律领域先进的听证经验的基础上，对我国的行政立法听证制度进行技术性的精细化完善。如规定应该在听证举行前30日内在有关公共报刊上刊登听证通知，包括公布法案的具体内容、主要争议点以及听证会的时间、地点、程序、主持机关；规定公民可以通过邀请参加和申请参加这两种途径来参加听证会；规定法案起草工作人员应当对草案作出详细解读，参与者在主持人的主持下自由举证和辩论；规定听证主持专员制度，以保证主持人的中立性和听证会的公正性，等等。[9]

 

    （三）行政立法听证制度的程序化

 

    程序不仅仅是指主体实施行为所应遵循的方式、步骤、时限和方法，而是有着其自身独立的价值。行政立法听证程序的价值在于保障公民参与行政立法的程序权益和提高行政立法的效率，更在于控制和监督行政立法主体依法行使职权。[10]所以，对行政立法听证制度的具体设计和安排，不应该完全是旨在保障行政立法权行使的对流程的简单描述，而应该是偏重于旨在维护公民程序权益、监控行政职权行使的对程序的深刻解读。

 

    所以说，应当在包含了控权思想的程序价值的指导下，对行政立法听证制度进行程序化完善。这主要表现在以下几方面：首先，注重对行政主体行使职权的强制性限制规定，减少和约束自由裁量的空间。现有的行政立法听证的规定，多是赋予行政主体以宽泛的自由裁量权，规定其“可以”如何行为，而很少规定其“必须”如何行为。实现行政立法听证制度的程序化完善，就必须增加强制性限制规定，给行政主体更多的职责约束。其次，注重对行政主体行使职权的时限规定。现有的行政立法听证缺乏对行政主体行使职权的时间限制的完备规定，有没有明确超过时限的法律后果，这就导致了行政立法主体在实际操作中可以借故拖延推诿而不受约束，严重侵害了相对人的程序权利。所以应完善有关时限的规定，并明确超过时限的法律后果，如规定行政立法主体超过法定期限不对听证申请作出明确答复即视为同意举行听证。最后，注重对听证结果效力的明确认定。现有立法并没有对如何对待听证结果作出约束性规定，这可能会导致立法者虽举行听证但拒不采纳听证意见，使得听证制度流于形式。所以应对此加以限制性规定，即行政立法主体“应当”根据听证笔录对相关立法草案进行修改完善。

 

    参考文献：

 

[1] 周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第224页。

 

[2] 引自//www.yfzs.gov.cn/gb/info/XXDT/2004-11/24/0824383141.html

 

[3] 季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2004年版，第25页。

 

[4] 参见《立法法》第三十四、五十八条。

 

[5] 参见叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2004年版，第231页。

 

[6] 参见《我市首次举行立法听证会》，载《洛阳日报》2007年12月28日。

 

[7] 参见//www.cq.xinhuanet.com/subject/2005/tzh/

 

[8] 温晋峰：《行政立法责任略论》，载《中国法学》2005年第3期。

 

[9] 窦衍瑞：《论行政立法的程序控制》，载《行政与法》2007年第6期。

 

[10] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社2007年版，第371页。

 

 

 湖南省株洲县人民法院   刘晋强