大陆对台政策的前瞻性研究——台湾问题的相关法理分析

 

　　一、基于一般法学理论，台湾与祖国大陆的统一具有坚实的法理基础

 

　　2005年3月14日公布并施行的《反分裂国家法》第2条规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属于一个中国，总过得主权和领土完整不容分割。……台湾是中国的一部分。国家决不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”在法理上，两岸分而治之的现状并不影响台湾与大陆统一于一个中国的主权之下。主权在观念的层面分为领土权（dominium）和统治权（imperium）。前者是指主权者对于领土的权利，后者是指主权者对于领土上的人民的最高命令权。 [②]领土权是统治权的前提和作用基础，统治权则是领土权的直接衍生。一方面，我国宪法在前言中明确指出：台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，因此，中国大陆和台湾的主权在我国宪法上是统一的。另一方面，台湾地区现行的“中华民国宪法” [③]第四条规定：中华民国领土，依其故有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之。众所周知，该宪法制定之时，国民党的“中华民国”政府仍是中国的合法政府，此时的“固有之疆域”，自然既包括大陆，也包括台湾。此后的近六十年，“中华民国”也并未经“国民大会”对该宪法所说之疆域作任何变通。因此，根据台湾的“中华民国宪法”，中国大陆和台湾的主权也是统一的。

 

　　既然主权统一，又如何解释现在“两岸分治”的客观现实呢？学理上，我们可以把统治权进一步区分为两个要素，即权力和正当权威。一般而言，一个政府对于特定区域所行使的统治权中，权力和正当权威是相统一的，此为常态。在极特殊的情况下，也可能出现权力和正当权威的游离，是为非常态。当前的两岸关系就处于这样一种非常态的统治权的作用之下。具体说来，随着1949年中华人民共和国的成立，中华人民共和国政府已经取代中华民国政府，成为在世界上代表中国的唯一合法政府。这意味着，中华人民共和国政府已经获得了对于台湾行使统治权的正当权威。而中华民国政府已经丧失了对包括台湾在内的中国领土的统治权，然而事实上在台澎金马地区行使着统治权中的另一构成要素——权力，这只是权力和正当权威的暂时性游离。然而，由于各种复杂的历史原因，这种本应是暂时性的权力和正当权威游离状态却一直延续下来，终于形成了当前棘手的台湾问题。

 

　　综上，可以归结为以下两点。其一，台湾从来都是中国的一部分，台湾与大陆的主权是完全统一的，试图将台湾分裂出去的“台独”活动没有任何的法理支持。其二，虽然台湾“政府”已经统治台湾近六十年，但仍不具备行使这种事实统治权的正当权威，该统治的法理基础仍是缺失的。

 

　　二、基于孙中山先生的宪政思想，台湾与祖国大陆的统一具有坚实的法理基础

 

　　中国近代伟大的先行者孙中山先生的宪政思想，至今仍是台湾宪政架构的基础。在台湾现行的“中华民国宪法”中，国父的思想也贯穿始终。从孙中山先生的政权与治权相分离的基本宪政思想来看，台湾与祖国大陆的统一也具有坚实的法理基础。

 

　　孙中山先生认为，“政”就是众人的事，“治”就是管理，因此“政治”就是管理众人的事。 [④]“政治”权可以分为两部分——“政权”与“治权”。“政权”即“集合众人之事的大力量”；“治权”即“集合管理众人之事的大力量”。在民主制度下，人民只行使政权，而治权则交由专门家（政府）行使。 [⑤]政权为治权的来源和根本。孙中山先生五权宪法的原理可由下图 [⑥]表示：

 

 

　　由于“中华民国宪法”是根据孙中山先生的理论制定的，故台湾政府的治权（实际上是缺失了“正当权威”的“权力”）也是由政权产生的。而所谓的“政权”，则掌握在人民手中。需要强调的是，这里的“人民”指的是包括台湾人民和大陆人民在内的全体中国人。因为台湾的治权来源于作为其最高法的“中国民国宪法”，而1946年制定该部宪法的主体，是包括台湾人民在内的全体中国人民。因此，对于台湾现任政府的治权，不论是赋予、收回、变更还是撤销，都应由原制宪主体——全体中国人民来决定。这既是实体的正义，也是程序的正义。但是，历届台湾政府的选举、组成和更迭，都没有全体中国人民中的绝大多数——大陆人民的参与，因此，即使在“中华民国宪法”的框架下，台湾政府的治权的行使，也存在重大的“违宪”因素，更遑论试图不经大陆人民的同意，擅自将台湾分裂出去以及以“台湾”名义加入联合国等一系列荒谬的企图了。

 

　　三、运用进一步深化的“一国两制”理论解决台湾问题的可行性分析

 

　　通过以上分析，我们明确了台湾问题的法理背景。毋庸置疑，解决台湾问题的基本思想，仍然是“一国两制”的相关理论。在新的历史条件下，我们试图对该理论的内涵进行合理引申，使其能够为台湾问题的顺利解决提供更为切实的理论指导。对于此，可通过以下三点加以分析。

 

　　（一）“一国两制”以“一国”为前提

 

　　我们认为，这里的“一国”可以做宽泛一些的解释，并不特指中华人民共和国，即只要是把海峡两岸统一在以大陆为主体的国家的框架内，而不再有所谓的“‘中华民国’独立于中国之外”的可能与现实，那么这一统一的中国具体的国号是可以商量的。正如邓小平同志指出的：“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以及自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益。” [⑦]至于具体的国号应如何表述，在探讨的层面，我们认为“中华共和国”是比较适宜的。其一，从历史的发展来看，虽然分行不同的社会制度，但中华人民共和国和中华民国之间的传承关系是客观存在的，两者在主权在民、民主共和等属性问题上并无太多的本质区别。这为具体国号的统一提供了可能。其二，“中华共和国”的表述实际上是取了“中华人民共和国”与“中华民国”两种表述的“最大公约数”，既保留了两个国号中的精华所在，又兼顾了相互融合的要求。“中华”体现了中国主权的统一和中华民族的团结。值得一提的是，马英九本人对“中华”的使用甚为珍视，他曾公开表示：“‘中华邮政’的名字不能乱改，是有法律规范的，改叫‘台湾邮政’就是违法。” [⑧]而“共和国”和“民国”本身并无明显的社会制度色彩，均具有共和制属性，两者差异并不大。其三，中华人民共和国中的“人民”二字，具有极强的政治取向性，这种政治色彩是在特定的历史时期被赋予的，因此，在两岸统一的新时期，对其加以变通也并非全无可能。最后，需要强调的是，对于国号是否应当变更、应当如何变更的问题，最终的决定权仍掌握在包括台湾人民在内的全体中国人民的手中，这也是主权在民原则的重要体现。

 

　　（二）“一国两制”中“两制”在新的历史条件下应当进一步深化

 

　　所谓的“两制”，邓小平同志曾对其含义做了明确解释，即“在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。” [⑨]因此，承认并维护台湾地区一直以来实行的资本主义制度是解决台湾问题的基本前提。然而，这种对“两制”概念的传统解释在解决纷繁复杂又极具特殊性的台湾问题时似乎在充分性和针对性上稍显不足。因此，有必要对“两制”的概念进行进一步深化。我们认为，所谓的“两制”，既包括对两个社会制度同时并存的确认，也包括对两个治权主体同时存在的确认。其一，在理论上，“一国两制”理论是对相关问题的“政制”解读，既包含了对特定地区社会制度的归纳，也包含了该地区治权结构的安排。两个区域分行不同社会制度的客观现实，决定了这两个区域不能施行单一的治权结构，即由同一治权主体加以管治，于是“特别行政区政府”应运而生。在权源上，特别行政区政府的治权来自于中央政府的授予；在现实中，一般情况下，特别行政区的治权便交由特别行政区政府统一行使。因此，“两制”在本质上具有允许两个治权主体并存的涵义。其二，允许两个治权主体同时存在是“两制”在台湾问题上的理论新发展。虽然“两制”本身含有允许台湾地区存在一个治权主体相对独立地行使治权的意味，但在表述上毕竟是侧重社会制度的层面。因此，需要在传统理论的基础上作合理延伸，不能陷入教条式理解的窠臼。1978年，在谈到钓鱼岛问题时，邓小平同志曾指出：“我们这代人智慧不够，这个问题谈不拢，我们下一代人总比我们聪明一些，总会找到一个大家都能接受的方式来解决这个问题”。 [⑩]理论的发展总是一个不断深化的过程，面对比钓鱼岛问题复杂得多的台湾问题，在原有理论的框架下进行合理的发展，是不违背“一国两制”的根本精神的。其三，在台湾问题上，“一国两制”的理论能够实现领土权和统治权、主权与治权有机统一。根据主权与治权的理论，在一个主权的前提下存在两个以上的治权，一般只有两种情形，即领土的租赁或主权国家间的政府管理服务合同。 [11]但是，就台湾问题的性质来看，以上两种理论可能均难以给出合理的解释。然而，中国的主权，属于包括台湾人民在内的全体中国人民，具有唯一性和不可替代性，而台湾地区政府的治权，则来自于全体中国人民的授予，甚至说委托。 [12]这意味着其治权的权能将更大，作用领域将更广，自主性将更高，超然地位将更为明显。当然，这种“委托管理”而产生的治权在根源上仍然受到主权及主权的所有者——全体中国人民的制约。倘若出现《反分裂国家法》第8条所规定的特定情形，全体中国人民就可直接撤销这种“委托”。因此，“一国两制”的思想使领土权和统治权、主权与治权的有机统一成为可能。

 

　　（三）在“一国两制”的基础上解决台湾的国际生存空间问题

 

　　在5月28日同吴伯雄主席的会谈中，胡锦涛总书记表示：“‘两岸和平发展共同愿景’中已经明确，促进恢复两岸协商后，讨论台湾民众关心的参与国际活动的问题，包括优先讨论参与世界卫生组织活动的问题。我相信，双方共同努力，创造条件，通过两岸进行协商，这些问题会找到解决办法。”那么，台湾的国际生存空间问题究竟应当如何解决？台湾岛内支持统一的人士中一直有这样一种声音，即在实现了两岸统一之后，能否“仿苏联故事”的问题。众所周知，在前苏联时代，除了苏联之外，其下属三个加盟共和国俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰在联合国是拥有独立的合法席位的。但前苏联是联邦制国家，我国实行的则是典型的单一制，因此在两岸统一后“仿苏联故事”给予台湾在联合国设立独立的席位，是不现实的。但对于诸如此类的台湾的国际空间的问题，我们也不是没有“故事”可仿。1947年，当时中华民国政府作为中国的合法政府，曾派团赴美参加联合国大会，董必武作为中共的代表，也参加了这一使团，这也是国共合作的例证之一。事实上，当时中国共产党治下的陕北等解放区，中华民国政府将其定性为“特区”。因此，董必武既是中共的党派代表，又是中华民国的特区代表。回到六十年后的今天，在中国向各个国际组织派驻的使团里，也完全可以有台湾地区的代表加入。事实上，在香港和澳门基本法中，已经有了类似的尝试。《香港特别行政区基本法》第150条和《澳门特别行政区基本法》第135条均规定，特别行政区的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同特别行政区直接有关的外交谈判。鉴于台湾应较之港澳享有更高的自主权，我们也完全可以规定，台湾代表所参加的中华人民共和国政府代表团，其活动不必限于“外交谈判”，其事项也不必限于与台湾“直接相关”，其地位也不必只是“参加”，甚至担任该代表团的副主管人员也未尝不可。但这一切，以不动摇中央政府的主导地位为限。我们认为，这种以“一国两制”为基础的应对思路，应当不失为一种具有一定“政治智慧”的解决方案。

 

　　四、 “和平协议”与相关立法的完善

 

　　随着两岸更方面交流的不断深化，一部能够进一步促进两岸和平发展的“和平协议”呼之欲出。不论是大陆还是台湾，不论是官方还是民间，两岸同胞对这样一部“和平协议”的实现均表现出了极大的善意和诚意。但是，如果“和平协议”真的成为现实，大陆对相关立法的进一步完善则势在必行，以适应“和平协议”所带来的两岸关系格局和政策走向的新变化。其中最为典型的当属2005年3月14日公布并施行的《反分裂国家法》。具体说来，其一，《反分裂国家法》的名称表述缺少主词，即“谁来反分裂”的问题并未作明确交代。其二，现实中，意图分裂祖国的势力，除了台独分子以外，还有藏独势力、疆独势力等等，然而从名称上来看，应当反对一切分裂祖国行径的《反分裂国家法》实际上仅仅针对台独行为进行了规制，并未涉及其他分裂活动，难免有名不副实之嫌。其三，“和平协议”虽然具有重大意义，但本质上仍然属于政治性文件。将协议中的相关精神用法律的形式确定下来，无疑将更具有权威性和可操作性。综上，我们认为，应当针对“和平协议”的相关内容对法的内容加以适当充实，相应的，将该法的名称改为《中国和平统一促进法》无疑将更为贴切。

 

　　台湾问题的解决，任重而道远，其原因之复杂，利益牵涉之广泛，都远远胜于香港问题和澳门问题。因此，我们要在把握住难得的历史发展机遇，在新的“零八共识”的基础上，明确提出法理统一的主张，并以坚持“一个中国”的原则为逻辑起点，以和平发展、加强沟通、扩大交流、深化理解为实现路径，以实现两岸统一为最高目标，同心协力，共同实现中华民族的伟大复兴。新的十六字方针可以概括为：法理统一，一国两制，和平发展，振兴中华。

【作者简介】
郑毅（1983.4-），男，汉族，祖籍福建福州，现居辽宁大连。法学学士、经济学学士、法学硕士。现为中央民族大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学、行政法学、中央与地方关系制度。

【注释】
[①] 熊文钊，中央民族大学法学院教授，博士生导师；郑毅，中央民族大学法学院博士研究生。
[②] 陈端洪：宪治与主权，法律出版社，2007年版，第168页
[③] 该宪法于1946年12月25日由当时的国民大会通过，于1947年1月1日由“国民政府”公布，并于1947年12月25日施行。由于1949年国民党的全面败退，该宪法遂跟随“民国政府”迁播台湾，并作为在中华民国的最高法律文件一直适用至今。参见卞修全：近代中国宪法文本的历史解读，知识产权出版社，2006年版，第155-156页
[④] 参见《孙中山全集》，中华书局，1981-1986年版，第9卷，第254页
[⑤] 参见《孙中山全集》，中华书局，1981-1986年版，第9卷，第345页
[⑥] 牛彤：孙中山宪政思想研究，华夏出版社，2003年版，第167页
[⑦] 邓小平：中国大陆和台湾和平统一的设想（1983年6月26日），参见《邓小平文选》第3卷，第30-31页
[⑧] 参见《马英九谈教科书：中国史不应视为外国史》，台海网，2008年3月29日讯，2008年5月4日访问
[⑨] 参见《邓小平文选》第三卷，第58页
[⑩] 1978年秋天，邓小平同志出访日本，在谈到《中日和平友好条约》和钓鱼岛问题时，作了如上表述。
[11] 陈端洪：宪治与主权，法律出版社，2007年版，第171页
[12] 毋庸置疑，现在的港澳两个特别行政区政府的治权完全来自于中央人民政府的授予，这有两个重要标志：其一，特别行政区政府拥有高度的自治权；其二，一些重要的外交、国防权力，依然由中央人民政府统一掌管。但是，鉴于台湾问题同港澳问题在本质上的不同，在完成统一的过程中，使得台湾本地政府拥有更大的治权、更为独立的地位势在必行（甚至可以保留自己的军队）。因此，为体现出台湾与港澳的不同，笔者认为借用民法上的“委托”一词来表述中央政府与台湾政府之间的关系，似乎更为传神。