云顶山慈云寺诉金堂县云顶石城风景管理处违法收取游山门票案

［案情］

１９９０年６月２４日，根据金堂编委文件，金堂县云顶石城管理处设立，性质属于全民所有制事业单位，职责是负责云顶山风景区开发、建设、管理及旅游经济实体开发。１９９５年１月１５日，云顶石城风景名胜区（云顶山慈云寺系其主要景点）被四川省人民政府评审为省级风景名胜区。１９９６年５月１５日，金堂县物价局依据四川省物价局川价字非（１９９６）２００号《关于加强游览参观点门票价格管理的通知》中“旅游参观点门票在５元以下（含５元）报县物价局审批”的规定，以金堂物价（１９９６）２９号《关于调整云顶石城风景区游山门票价格的通知》，将云顶石城风景区游山门票价格调为５．００元／人，其中：１．００元／人作为县交通局（九龙滩至云顶山上山公路即凉云路，系乡村公路）建设维护费，对朝山进香的佛教居士，凡持有云顶慈云寺皈依证的，仍执行门票价格０．５０元／人不变。核发川费ＡＫ０４７００１号《收费许可证》正、副本，载明收费项目为门票，收费性质为行政事业性收费。金堂县云顶石城风景管理处在凉云路后段即至云顶山慈云寺必经之路上、离该寺约１公里处设收费站，收取调价后的游览费至今。

云顶山慈云寺诉称：金堂县云顶山石城管理处从１９９０年起，在云顶山进山处设卡收费０．５元／人，１９９３年涨为２．００元／人，１９９６年猛涨到５．００元／人。金堂县云顶山石城管理处向游客收取进山费既无相关的法律、法规依据，也未征求过我寺的意见，更未考虑本地的经济状况，致使到云顶山慈云寺游玩、朝山的游客逐年递减。金堂县云顶山石城管理处设卡收费的行为不仅违反了国家的关法律、法规和国家对宗教事务的有关政策，同时也严重威胁到了云顶山慈云寺广大僧众的基本生存，请求依法判令金堂县云顶山石城管理处撤除云顶山进山收费卡，停止向游客收取进山费。

金堂县云顶山石城管理处辩称：金堂县云顶山石城管理处是事业单位而非行政机关，其收费是一种经营性行为而非行政行为；设卡选点在景区范围内的何处，目前无任何法律、法规关规定，是根据景区特色、游客多少、交通等综合考虑而确定；收取游山费即门票，是严格按照收费许可证进行的并进行了年审，不存在违规收费；金堂县云顶山石城管理处不是行政诉讼的适格主体。请求依法驳回原告的起诉。

［审判］

金堂县法院认为，金堂县云顶石城风景管理处虽然属于事业法人而非行政机关，但根据《四川省风景名胜区管理条例》第三十六条第一款关于“风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能”的规定，及金堂编委的文件，履行着管理云顶石城风景区的行政管理职能，因此，被告是依法规、规范性文件行使行政管理职能的组织，是行政诉讼适格主体。被告在金堂县物价局审批及取得收费许可证后，执行调整后的游览门票价格，其收费行为合法。被告根据《四川省风景名胜区管理条例》第三十九条关于“在风景名胜区内依法收取的行政事业性费用，应当主要用于风景名胜区内该项行政事业管理工作”的规定，收取门票行为不是经营性行为，而是行政管理行为，即具体行政行为。现有法律、法规、规章及规范性文件没有对景区收费点设置作出具体规定，被告在凉云路后段设置收费点，并不违反《四川省旅游管理条例》第二十八条第一款中关于“不得借园中园重复收取门票”这一禁止性规定，该行为合法。虽然被告收费点位置选择不合理，并直接影响到原告僧众的生存，且有假借原告知名度收费之嫌，但行政诉讼只对行政行为合法性进行审查，而不对是否合理进行审查，对被告设置的收费点的合理性，不予审理。根据《中华人民共和国公路法》中关于收费公路有关规定，凉云路不属该法调整范围，且被告设置的凉云路收费点，所收取的是游览门票，故不属非法在公路上设卡收取过路费的行为。但金堂县物价局在审批调价文件中，明确界定有１．００元／人作为县交通局建设维护凉云路的费用，虽然有不规范之处，但这一审批行为不属本案审查范围，本院不予审查。综上，被告在云顶石城名胜风景区设置收费点行为，属行政管理行为，收取门票的行为属具体行政行为；设置的收费点、收取游览门票不违反相关法律、法规的规定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，金堂县法院判决如下：

驳回原告云顶山慈云寺的诉讼请求。

判决后，双方均未上诉。

［评析］

本案涉及原、被告的主体资格、行政审判的合法性审查以及收取游览门票这一行为的可诉性等问题。

一、关于原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，从上述规定看，原告必须是行政机关行政管理对象。在通常情况下，行政诉讼的原告是具体行政行为指向的对象，但有些时候，具体行政行为对权利义务的影响，不仅局限于其指向的对象，往往涉及到其他公民、法人或者组织。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”，但如果具体行政行为的相对人不提起诉讼，与具体行政行为有利害关系的当事人就无法作为第三人参加诉讼，其合法权益就无法获得司法救济。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《若干解释》）第十二条规定“与具体行政行为有法律上利益关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，“与具体行政行为有法律上的利害关系”，是指具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务关系已经或者将会产生实际的影响。因此，作为原告不一定是行政主体具体行为指向的对象，只要具体行政行为对公民、法人、其他组织的权利义务关系已经或将要产生实际的影响，即应当认定为与该公民、法人、其他组织有法律上的利害关系，该公民、法人、其他组织即具有原告资格。本案中，金堂县云顶石城风景管理处的收费行为，虽然直接针对的是去朝山进香的游客等人，而没有直接指向云顶山慈云寺，但这一行为已实际对该寺的收入、僧众的生活等产生了影响，因而，金堂县云顶石城风景管理处设卡收费这一行为与云顶慈云寺存在法律上的利害关系，按照《若干解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼“的规定，云顶山慈云寺有权对此提起行政诉讼。

二、关于被告。金堂县云顶石城风景管理处，系财政全额拔款的全民所有制事业法人单位，简单地看，因其不是行政机关，似乎不应作为被告。但是，《四川省风景名胜区管理条例》第三十六条第一款规定：“风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能”，金堂县云顶石城风景区，系四川省人民政府批准的省级风景名胜区，应当按照《四川省风景名胜区管理条例》设置相应的管理机构，并赋予其相应的行政管理职能。金堂县云顶石城风景管理处，系依据该条例、经金堂县编制委员会同意设立的，虽然其单位性质属于全民所有制事业单位，但却履行着管理、开发云顶石城风景区的行政职能，系《四川省风景名胜区管理条例》这一地方性法规授权行使云顶石城风景区管理的组织，且能独立承担法律责任。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”的规定，它应当成为适格的被告。金堂县法院将其列为该案被告是正确的。

三、关于对具体行政行为司法审查范围。行政权与司法权都是从属于人民代表大会的国家职权，依照国家职能的分工和法律规定，它们都有各自活动的范围领域和活动原则，人民法院必须在法定的范围内行使权利，对行政机关的法定职权予以尊重。由于行政机关在行政活动中享有一定的自由裁量权，法律也为行政机关规定了一定的裁量幅度，审查具体行政行为是否适当，属于行政机关职权范围内的事。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，人民法院对具体行政行为是否合法进行审查，就是只对具体行政是否构成违法进行审理并作出判决，而不对具体行政行为的实施是否合理、适当作出判决。本案中，金堂县云顶石城风景管理处在景区内设置门票收费点，其一，符合《四川省风景名胜区管理条例》第三十九条“在风景名胜区内依法收取的行政事业性费用……”规定，且不违反该条例第二十八条第一款“不得借园中园重复收取门票”的规定；其二，取得了物价部门颁发的收费许可证；其三，每位游客的门票价格核定，符合《四川省旅游管理条例》第二十八条第二款“旅游景区、景点票价的确定和调整，必须按物价管理权限报批”规定，四川省物价局《关于加强游览参观点门票价格管理的通知》规定的审批机关和权限。因此，该收费行为属合法行为。至于其设置收取门票的地点选择上，存在影响原告僧众生存、有依靠原告知名度收费，以及原告作为景区的主要景点，未能在已收取的门票收入中分成获利等不合理问题，不属于法院审查具体行政行为的范围。据此，金堂县法院依据《若干解释》第五十六条第二款的规定，判决驳回原告的诉讼请求是正确的。

四、关于收取游览门票行为的可诉性。金堂县云顶石城风景管理处收取游客每人５元的门票，是经营性行为还是具体行政行为，涉及该行为是否属于行政案件受案范围。我们认为，看某种收费行为是行政行为还是经营性行为，可以从以下几个方面来区分：一是看收费的主体，收费主体是取得机关法人资格的行政机关，还是取得法人或者非法人的企业、公司、其他经济组织等生产经营单位；二是看收费的根据，是依据法律、法规、行政规章收费，还是因商品交换、提供劳务等收费；三是看收费标准、价格的确定，是依据行政法律、法规、规章由物价部门审批，还是依据价格法由企业公司自定、政府指导、当事人双方协定；四是看收费的许可范围，物价行政部门核定的许可范围、性质，是行政事业性收费，还是经营性收费。本案中，金堂县云顶石城风景管理处，虽然属于事业单位，但其依据《四川省风景名胜区管理条例》收费，其收费标准由物价行政主管部门据此核定，且其持有的《收费许可证》亦载明该收费行为系行政事业性收费。因而，该收费行为属于具体行政行为。云顶山慈云寺认为该行为无法律依据，且损害其收入等财产权利，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（七）项、第（八）项的收案范围，金堂县法院立案受理是正确的。

金堂县法院  张顺强 左国民