对我国廉租住房立法的建议

　　内容提要: 廉租住房制度是住房保障制度的主要形式之一，相对而言，发达国家的廉租住房立法已经较为完备。虽然中国也制定了一些这方面的规章和地方性法规，但我国廉租住房方面的立法还十分欠缺。文章在对国外廉租住房法律制度的发展进行回顾及对我国现行廉租住房进行制度分析的基础上提出廉租住房立法方面的建议。

　　2007年8月13日，国务院正式发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（〔国发（2007）24号〕，下简称“意见”），“意见”对建立我国的住房保障制度具有里程碑式的意义。该“意见”明确指出“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，本文试从法学的角度对我国廉租住房制度提出一些立法建议。

　　一、廉租住房制度的发展沿革及意义

　　廉租住房制度属于住房保障的一部分。简而言之，住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷，中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题，从而由政府出面干预房地产市场，为住房困难者提供一定的住宿条件，以维护他们最基本的需要。廉租住房是政府采取实物配租、租金补贴或租金减免等方式为住房困难者提供居住条件的一种住房保障制度。

　　住房是人类赖以生存和发展的必不可少的物质条件之一，而住宅权更是人类的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会颁发的《世界人权宣言》第25条第1项明确规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”联合国大会1966年通过的《经济、社会、文化权利公约》也提出:“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的“住宅人权宣言”指出，拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。但由于工业和人口的高度集中，产生了城市土地和住房供给的巨大需求，这种需求推动了土地价格和房屋价格的不断上涨，最终超越了中低收入家庭的住房支付能力，从而使这些中低收入家庭成员的住宅权得不到保障，引发了一系列严重的社会问题，严重危害了整个社会的经济发展和政治安定。

　　为了提高人民福利，缓解住房矛盾和维护社会安定，各国政府都对住房问题进行了积极的干预。特别是在二战以后，住房保障法律制度得到了空前的发展，各国基本上都已经形成了相互补充和完善的住房保障法律体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策:最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济房或折价房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。住房保障制度和其他的社会保障制度一样，是稳定社会政治经济秩序的“安全网”或“减震器”。

　　（一）国外廉租住房法律制度

　　英国 1919年英国便颁布了《住宅法》，是世界上最早实施住房保障的国家。1924年，工党政府提出《住宅金融法》，对住房建设进行大规模的投入。1950年后，英国采取房租补贴替代原来的建筑补贴政策，使穷人成为补贴的最大受益者，被称作“真实租金政策”。1962年，政府为规范当时民间兴起的建房社团的活动，颁布了《建房社团法》，规定建房社团的宗旨是为社团成员筹集资金，并以完全所有或租赁保有房地产证券形式贷给社员等。社会保障的膨胀使得政府财政不堪重负，而社会保障造成的“懒人政策”的弊端也逐渐显现。从1980年撒切尔夫人执政后便积极推行私有化运动，政府约出售了150多万套公房，使英国住房私有化的比率从55%上升至67%.另一方面，英国政府鼓励隶属于地方政府的管房机构改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买政府管理的公房，并依靠租金收入，对所有公房进行维修和管理，并按照居民住房支付能力的不同，在不同程度上给予住房补贴。多年来，英国政府扶持非赢利组织兴建的普通住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在占GDP的2%以上，占政府公共支出的5%左右。

　　美国　伴随着城市化的进程，美国的住房保障制度始于20世纪的三四十年代，其主要立法有《国家住房法》（1934年）、《公共住宅法案》（1937年）、《住房和城市发展法》（1965年）和《公平住房法》（1968年）等。美国住房保障制度的主要特点是法制健全，并与金融、财政税收制度紧密相联。美国的住房保障主要包括两个方面:一是通过各种优惠措施鼓励社会建造低收入者住得起的房子;二是通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等帮助居民拥有自己的住房。补贴的方式通常分两种:一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房（其租金一般为市场租金的20% ~50% ）;另一种是向低收入家庭提供房屋租金补贴，享受这种补贴的家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时要拿出家庭收入的25% ~30%支付租金，不足部分再由政府补贴。

　　新加坡　新加坡虽然人多地少，属于城市国家，但其被称为“花园城市”，是世界各国解决住房问题最好的国家之一。1955年，新加坡政府根据《中央公积金法》建立了强制性储蓄的中央公积金制度。公积金由中央公积金局统一管理，公积金投入各种政府公债，公积金的会员可以用公积金的储蓄向住房发展局贷款买房。1960年政府根据《建房与发展法令》成立国家住房发展局，由其全权负责建造及分配面向中低收入阶层出售（出租）的公共组屋，并把居民住房纳入中央公积金的保障范围。与《建房与发展法令》相配套的法律还有《建房局法》、《特别物产法》等。值得一提的是1966年新加坡政府颁布的《土地征用法令》，根据该法令，住房发展局能够以远远低于私人发展商的价格获得土地，建造公共组屋，可以在任何地方征用土地。《土地征用法令》使住房发展局以低于市场的价格获得大量土地，保证了公共组屋建设的顺利进行。

　　根据有关资料，新加坡国家住房发展局的住房供给覆盖面已达到85%，其中96%的居民有自己的购建房，另外的4%租住公房，新加坡成了世界上住房拥有率最高的国家之一，而新加坡人也跻身于住房条件最好的人群之列。

　　（二）我国廉租住房制度的发展历程

　　建国后我国对住房一直采取“统建统分”的政策。1994年和1998年，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着我国城镇住房改革的开始和住房保障制度的建立。

　　1999年起全国停止了住房的实物分配，住房市场化的程度不断提高，居民的居住条件得到很大改善。随着改革开放后我国城市化进程加速，土地价格和住房价格迅速上涨，使得部分居民的住房支付能力不足;这就要求有一种制度即住房保障制度来保障这一部分人的住房，体现社会的公平性原则。但与住房市场化改革速度相比，我国住房保障制度的发展相对滞后，面临着一系列的问题，这与我国住房保障法律制度的缺位不无关系。目前，我国住房保障方面的法律主要是一些部门规章和地方性规章，如1999年4月3日国务院颁布的《住房公积金管理条例》（2002年3月24日修订），国家发改委、建设部、国土资源部和中国人民银行于2004年5月13日的《经济适用住房管理办法》（2007年11月19日修订）等等。廉租住房方面的规定主要有建设部1999年4月22日发布的《城镇廉租住房管理办法》（已废止），建设部、财政部、民政部、国土资源部和国家税务总局于2003年12月31日联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（以下简称“廉租管理办法”），建设部2006年8月19日发布的《城镇廉租住房档案管理办法》和北京、上海、天津等各城市人民政府颁布的廉租住房“管理规定”和“保障办法”等。

　　根据建设部的统计，截至2006年底，全国657个城市中，已经有512个城市建立了廉租住房制度，占城市总数的77. 9%.甘肃、浙江、广东、河北、江西、陕西、江苏、湖北等8个省的90%以上城市建立了廉租住房制度。全国累计已有54. 7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。其中，领取租赁住房补贴的家庭16. 7万户，实物配租的家庭7. 7万户，租金核减的家庭27. 9万户，其他方式改善居住条件的家庭2. 4万户。2006和2007年全国计划新建廉租住房（包括新建廉租住房小区、普通商品住房项目中配建廉租住房）或者收购旧住房用于廉租住房共15万套，约837. 56万平方米。

　　二、我国廉租住房保障制度分析

　　众所周知，自2005年5月9日国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（简称“国八条”）和2006年5月24日国务院办公厅发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称“国六条”）以来，我国已不断加大对房地产市场的调控力度，却收效甚微。甚至是越调控、越涨价。据有关部门统计， 2007年7月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7. 5%，这种状况与中央政府的本意是相违背的。笔者认为，房地产调控沦为“空调”的原因是多方面的，但与我国尚未建立起住房保障制度，不能有效降低消费者的房价预期、遏制开发商的恶意炒作有一定的联系。因此，住房保障制度不仅涉及社会的稳定，还关系到我国房地产市场的健康发展。

　　在我国目前来说，住房保障的形式主要有三种，除了上文提到的廉租住房制度，还有经济适用房和住房公积金制度。

　　经济适用房的主要优点是充分发挥了政府的作用，保证在较短的时间内刺激住房总量的快速上升，缓解住房短缺状况，提供适应中低收入居民支付能力的住房。但其缺点也很明显:政府直接建房的结果是财政压力过大，同时也在一定程度上抑制了商品房的发展。另外，政府对经济适用房实施过程中的监管成本也比较高，例如供应对象模糊，较难审核，不同的房屋定价未能拉开差距，有些城市供应规模偏小，造成供不应求现象。在实践中出现某些商品房甚至为规避土地出让金而违规转为经济适用住房、一些高收入者购买经济适用房及经济适用房被开发商变相高价出售，国家让给中低收入购房者的优惠被开发商占为己有等现象。

　　住房公积金制度能够利用金融杠杆，充分调动个人的积极性，互助互利，对稳定房价和解决中低收入人群的住房困难提供资金支持，但在实践中各地住房公积金制度发展极不平衡，各个行业之间的发展也存在很大的差异。目前大量下岗职工、小型私营企业雇员等中低收入职工由于就业状况而未建立或建立但未缴存住房公积金。换句话说，住房公积金事实是主要满足了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却因积累少、允许贷款额度低而被排斥在住房公积金的受益对象之外。此外，很多地方的住房公积金要么被闲置要么被挪作他用，住房公积金制度还远未发挥其应有的作用。

　　相对于经济适用房和住房公积金，廉租住房对于中低收入家庭来讲，在成本支出上远远低于购买住房;对政府来讲，对租赁住房的管理监督更加容易。此外，政府拥有大量的房源，既形成可持续的住房保障制度，缓解目前以新建出售为主、政府在土地供应上压力过大的问题，又可以利用手中的房源对房地产市场进行有效的干预。所以，“意见”才明确指出“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”。因此，有必要进一步完善廉租住房制度，使其成为现阶段我国住房保障制度的主要形式之一。

　　从中央到各地的廉租住房法制建设的情况来看，笔者认为当前的廉租住房制度尚存在以下方面值得注意的方面:

　　1.对廉租对象的界定问题。就社会保障体系的对象而言，从广义上讲，它不仅包括最低生活保障制度保障的对象———低保户、贫困人口，还应包括所有无法从市场获得住房的低收入家庭，既包括具有本地城镇户口的“城镇居民”，还要包括城市中大量“流动”但常驻城镇的“农业人口”和外地“城镇居民”。但目前，无论是建设部的“廉租管理办法”还是各城市出台的廉租住房立法或政策，保障的对象多限定在具有本地非农业户口的低保户、优抚家庭中的住房困难户，城市中既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则未列入廉租住房保障的范围之内。随着社会的转型，“夹心层”、流动人口等住房弱势群体是一个不可忽略的新住房弱势群体。而且随着城市化进程的加快，这个群体还将不断地扩大。如果不对廉租住房保障对象进行重新界定，不解决该群体的住房问题，将给社会造成巨大的隐患，严重威胁社会安定团结。

　　2.收入划分标准问题。目前各地的廉租住房申请者一般规定为经民政部门认定的低保家庭（含优抚家庭）中的住房困难户，除低保家庭外，也应保障那些既买不起房又非低保的住房困难者，也即中低收入人群。然而，由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，居民的“隐形”收入没有办法统计，因此划分居民收入线的基础将变得很薄弱，实施起来也非常困难。而且，在某些地方虽对收入线进行了划分，但由于“隐形”收入等因素存在，导致核查、监督居民的实际收入变得异常困难。

　　3.廉租资金来源问题。“廉租管理办法”第八条规定:“城镇最低收入家庭廉租住房资金的来源，实行财政预算安排为主、多种渠道筹措的原则，主要包括:（一）市、县财政预算安排的资金; （二）住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金; （三）社会捐赠的资金; （四）其他渠道筹集的资金。”从已开展廉租住房试点的城市看，各个地方所规定的廉租住房资金来源渠道也与“廉租管理办法”所规定的差不多。但从实际操作来看，以上几个途径都不同程度地存在一些问题。另外，对于一些经济欠发达的城市，地方财政无法提供足够的资金用于廉租住房补贴或建设。

　　虽然全国已开始试点部分土地出让金收入用于廉租住房，但截至2006年底，全国用于廉租住房的土地出让净收益仅为3. 1亿元，与每年政府将近五六千亿的土地出让金收入相比，对于廉租住房的投入显然是微不足道。另外，光靠政府财政投入而没有市场化的筹资运作，廉租住房制度也很难持续发展。因此，与众多家庭急迫的廉租住房需求来比，资金的落实是我国目前廉租住房进展缓慢的一个瓶颈。

　　4.廉租住房房源问题。“廉租管理办法”第十条规定:“实物配租的廉租住房来源主要包括: （一）政府出资收购的住房; （二）社会捐赠的住房; （三）腾空的公有住房; （四）政府出资建设的廉租住房; （五）其他渠道筹集的住房。”但实际上，我国目前城市中的公房多数通过房改售给了个人，能腾退的和正由最低收入家庭承租的为数不多。政府和单位兴建适合标准的住房受到资金的制约，而社会捐赠廉租住房也不多。并且随着城市旧城改造步伐的加快，大批平房和小户型旧楼房被列入拆迁范围内，城区内的低档住宅越来越少;而随着城市化的发展，进城劳务人员越来越多，对抵档住宅的需求也随之增多。因此，廉租住房房源不足是目前廉租住房进展缓慢的又一个瓶颈。

　　5.退出机制问题。建设部、民政部《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》第十四条规定:“享受廉租住房保障的最低收入家庭应当按年度向房地产行政主管部门如实申报家庭收入、人口及住房变动情况。房地产行政主管部门应当每年会同民政等相关部门对享受廉租住房保障家庭的收入、人口及住房等状况进行复核，并根据复核结果对享受廉租住房保障的资格、方式、额度等进行及时调整并书面告知当事人。”但实际上，由于缺乏对廉租住户的资格动态管理以及退出机制的有效核查制度，造成了一部分已不符合廉租条件的家庭出现了“搭便车”的情况。甚至将廉租住房再转租给他人，收取租金收益，从而占据了原本就为数不多的廉租住房，而使得那些迫切需要得到廉租住房的家庭却仍然无处可住，这都源于监督机制和退出机制的不完善。

　　三、全国各地的廉租住房立法和完善我国立法的建议

　　早在建设部1999年发布《城镇廉租住房管理办法》以后，全国各地进行了一些地方性的立法尝试，其主要有:

　　2000年1月27日天津市人民政府发布了《天津市城镇廉租住房管理办法》，该《办法》共有二十五条，其主要规定了廉租住房适用对象、主管机关、住房的筹集渠道、申请条件和程序、租金标准、廉租住房管理机构和承租人的权利和义务、处罚等内容。

　　上海市人民政府2000年9月3日就发布了《上海市城镇廉租住房试行办法》，该《试行办法》共有十五条，其主要内容包括《试行办法》的适用范围、主管机关、资金的筹集和房源、申请条件和审查、配租住房和租金补贴的定义、配租住房和租金补贴协议、监督和复核、违约责任等内容。

　　在2001年7月31日，北京市政府办公厅发布了《北京市城镇廉租住房管理试行办法》，该《试行办法》一共有十七条，主要规定有廉租住房的主管机关、实施方式、适用对象、配租和租金标准、筹资渠道和房源、申请程序、复核和处罚等内容。2003年11月15日，建设部、财政部等五部门发布“廉租管理办法”，并同时废止建设部1999年的《城镇廉租住房管理办法》。根据最新的中央部门规章，浙江省人民政府在2004年11月11日公布了《浙江省城镇廉租住房保障办法》，该《保障办法》共有三十四条，其主要内容包括:保障范围、保障形式、主管部门、保障资金的筹措和使用、保障标准、申请的条件和程序、廉租住房管理机构和承租人的权利和义务、定期核查、处罚等内容。

　　从各省、市的地方性立法情况来看，基本上都是对国务院部门规章的某些细化，内容上雷同。能够既参考国外的成功做法、又结合本地区社会经济发展的实际情况进行制度创新的并不多。

　　根据建设部的统计，截至2006年底，全国累计已有547292户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件，为廉租住房建设筹集的资金达70. 8亿元，其中财政预算资金为32. 2亿元，土地出让净收益3. 1亿元，公积金增值收益19. 7亿元，社会捐赠0. 2亿元，其他资金15. 6亿元。因此，无论是廉租住房的收益人群还是投入的资金，都已达到相当规模，但我国的法律还停留在“政府规章”的层面，并且是寥寥几条概括性的规定，法律的缺位大大地影响全国廉租住房法制建设的步伐。因此，首先加强这方面的立法无疑是当务之急。对此，笔者特提出以下几方面的建议:

　　1.提高廉租住房的立法层次。目前，我国廉租住房方面的法律还停留在部门规章和地方政府规章的层次。不仅是《住宅法》或《住宅保障法》没有制定，就连社会保障方面的基本立法都没有，所以说，住房保障方面的立法严重滞后。没有国家层面的立法，就不能对住房保障制度进行整体上的设计，也无法规定适当的法律责任。以英国1996年《住宅法》为例，该法共分八个部分、233条。其规定了廉租屋业主注册、廉租屋业主处置土地的权利、拨款及其他财政事宜、社团法人的一般权利、租户的权利、住宅利润和有关事宜、租户的行为、居住房屋的分配、无家可归者住房、收费指南、土地强制收购权、公司机构违法处置等详细内容。这些内容涉及廉租屋的定义、无家可归者的定义和范围、政府财政拨款、业主和租户的权利等公民住宅权的基本内容，并非低层次的立法所能解决。因此，笔者认为，住房保障方面的法律最好由人大来立法。

　　2.廉租住房的立法应注意与住房保障立法，甚至是整个社会保障法律制度相衔接。因为廉租住房的很多制度都需要其他相关社会保障制度的支持和指导，例如低保制度、保障资金的筹措等，甚至还会涉及个人信用、个人所得税缴纳等方面的信息。低收入居民住房问题的根源，不在于住房本身，而是一个与贫困作长期和坚持不懈的斗争的问题，因此必须从更广的视野来考虑，对于廉租住房的法制建设应有全局性和统筹性的考虑。

　　3.应通过立法确保一定比例的土地出让金用于廉租住房建设。上文提到，廉租住房的资金短缺和房源不稳是制约廉租住房制度开展的主要因素，对此，全国和各地的立法也没有很好的解决方案。“意见”第八条明确规定，“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例”。从目前的统计来看，土地出让净收益只占全部资金投入的百分之四左右，距离“意见”的要求还有相当的差距。另外，“意见”毕竟属于指导性较强的文件，所以应从法律的角度明确土地出让金的合法用途，确保特定比例的土地出让金收入用于廉租住房保障。

　　4.廉租住房方面的立法不仅应具备全局性，还应具有前瞻性。“意见”提出，“2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。'十一五'期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭; 2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭”。从这种发展趋势来看，廉租住房保障的力度正在加大，不仅是“夹心层”和农民工已列入保障的范围，而且廉租住房很快也将覆盖至农村。因此，现在的廉租住房立法应为将来的法律发展预留接口。

　　5.科学的立法应建立在充分的调查研究和广泛征集群众意见的基础上。所以，首先应对全国的低收入家庭住房状况进行调查并建立低收入住房困难家庭住房档案，建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围。当居民家庭收入改变后，待遇也应随之改变。其次，应总结全国各地廉租住房立法方面的成功经验。例如，浙江省的立法就明确规定，鼓励社会组织和个人对廉租住房保障事业进行捐赠;廉租住房最低面积保障标准为:按每户家庭住房面积计算不低于36平方米，同时按人均住房面积计算不低于12平方米。再次，参照国外的一些做法，建立对廉租住房申请、审核和公示等重要程序的社会监督制度，加大对骗取廉租住房者的处罚力度。对于骗取廉租住房的非低收入者，不仅妨害了国家的房地产宏观调控政策的实施，而且直接损害社会弱势群体的生存利益，其社会危害性尤为巨大。对其不仅应处予罚款，有的还应直接追究刑事责任，这才能保证廉租住房法律制度的顺利实施。

　　结束语

　　住房保障法律制度涉及社会的稳定与和谐社会的建设，从中央到地方各级政府都给予了高度重视，尤其是在当前房地产市场出现泡沫、宏观调控效果不明显的情况下，加快廉租住房制度尤为重要。最近，党的十七大将住房问题，与教育、就业、医疗、养老问题一起，确定为改善民生工作的重点领域，提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的奋斗目标。因此，应加紧制定和落实廉租住房方面的法律和法规，缓和社会矛盾，缩小贫富差距，为全面建设小康社会做出应有的贡献。（中国政法大学·符启林 暨南大学法学院·罗晋京）