建立高素质驻外外交人员队伍的法律保障

十一届全国人大常委会第十一次会议正在审议的《中华人民共和国驻外外交人员法》（草案），总结了新中国建国60年来我国外交工作的经验，为建立高素质的驻外外交人员队伍提供了有力的法律保障。

　　《驻外外交人员法》（草案）具有以下几个方面的法律特征：

　　一、《驻外外交人员法》进一步细化了我国现行宪法所确立的驻外外交人员队伍的法律构成和法律地位，丰富和发展了宪法的相关规定。

　　现行宪法涉及到外交人员的法律规定，主要是宪法第67条、第81条的相关规定。第67条在规定全国人大常委会职权的时候，其中第13项规定：全国人大常委会有权决定驻外全权代表的任免；第15项又规定：全国人大常委会规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度。第81条规定：中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。根据上述规定，与驻外外交人员法律身份相关的法律规定有两类，一类是关于“驻外全权代表”；一类是关于“外交人员”。但是，宪法并没有明确“驻外全权代表”与“外交人员”的关系。《驻外外交人员法》从法律的角度对“驻外外交人员”范围做出了界定，该法草案第2条明确规定：本法所称驻外外交人员，是指在中华人民共和国驻外外交机构中从事外交、领事、行政管理等工作，使用驻外行政编制，具有外交衔级的人员。而该法草案第11条规定：驻外外交人员在驻外外交机构中担任外交职务或者领事职务。外交职务分为：特命全权大使、代表、副代表、公使、公使衔参赞、参赞、一等秘书、二等秘书、三等秘书、随员。很显然，结合《驻外外交人员法》第2条和第11条的规定，现行宪法第67条所规定的“驻外全权代表”其法律性质和法律地位应当归属于“驻外外交人员”，属于“驻外外交人员队伍”的组成部分。由此可见，《驻外外交人员法》对现行宪法关于外交人员的法律构成和法律地位进行了明确界定，是以立法的形式对宪法的相关规定进行了比较详细的解释，有助于宪法相关规定在具体实际中的正确适用。

　　二、《驻外外交人员法》是依据宪法相关规定制定的，具有宪法上的依据。

　　现行宪法第67条第15项规定：全国人大常委会规定“外交人员的衔接制度”。该条规定实际上授予全国人大常委会有权制定与“外交人员衔接制度”相关的法律。《驻外外交人员法》正是基于宪法的上述规定制定的，该法草案第1条也明确了立法的目的和法律依据。即“为了规范驻外外交人员的管理，保障驻外外交人员的合法权益，建设高素质的驻外外交人员队伍，保证驻外外交机构依法履行职责，根据宪法和公务员法，制定本法”。上述规定非常明确地指出了《驻外外交人员法》的立法目的之一就是“建设高素质的驻外外交人员队伍”，而基本的立法依据就是“根据宪法，制定本法”。

　　三、《驻外外交人员法》的制定有助于规范我国驻外使领馆的管理秩序，进一步提高我国驻外使领馆的工作效率和良好的外交形象。

　　由于历史和体制的原因，在缺少统一的《驻外外交人员法》的情形下，目前我国驻外使领馆的驻外人员的派遣制度和管理制度都比较复杂，不利于从整体上树立国家的外交形象，也不利于对驻在国开展卓有成效的外交活动。《驻外外交人员法》通过建立驻外外交机构馆长负责制，比较好地解决了驻外外交机构的驻外外交人员的管理问题。该法草案第19条规定：本法所称馆长，是指驻外外交机构中被任命担任行政首长的驻外外交人员。特命全权大使作为大使馆的馆长，是中华人民共和国主席在驻在国的代表。第20条又规定：驻外外交机构实行馆长负责制。馆长统一领导驻外外交机构的各项工作，组织、协调各内设机构开展工作。

　　四、《驻外外交人员法》对驻外外交人员的合法权益进行了充分和有效地保障。

　　我国的驻外外交人员属于国家公务员队伍，但与一般公务员不同的是，驻外外交人员除了要受到国内宪法和法律的约束之外，还必须遵守驻在国的法律规定。所以，驻外外交人员必须通过法律来赋予特殊的权利保障才能有助于驻外外交人员有效地履行自身的法律职责。《驻外外交人员法》草案第9条对驻外外交人员的权利作了详细规定，包括：（一）获得履行职责应当具有的职权和工作条件；（二）依照中华人民共和国批准或者加入的国际条约，享有相应的特权和豁免；（三）获得与常驻国外工作、生活相适应的工资福利保险待遇；（四）在驻外工作期间不被辞退；（五）法律规定的其他权利。

　　总之，《驻外外交人员法》全面和系统地规范了驻外外交人员的管理制度，保障了驻外外交人员的合法权益，对于建设一支高素质的驻外外交人员队伍，保证驻外外交机构依法履行职责具有非常重要的影响。（中国社会科学院法学研究所·莫纪宏）