论重复上访的原因及对策

随着我国改革开放步伐的进一步加快，我国从农村到城市都发生了巨大的变化，由于政策和法律与经济发展的不配套，各种矛盾和利益冲突也日益突出。公民在自己的合法权益受到侵害时，如果通过司法的途径不能正确加以解决时，特别是对于其合法权益的侵害是来自于处于强势的政府或上级领导时，往往会引发各种上访的案件发生。应该看到，我国上访现象的频频出现既是我国社会经济发展到一定阶段的产物，也是一些问题发展和积累的必然结果。从一方面讲，近些年来我国城乡居民的法治意识、民主意识和权利意识大为增强，认识到自己受到了不公正待遇，这也为我国社会主义民主政治的进一步发展创造了条件，也是我国即将进入市民社会的先兆；从另一方面讲，上访行为的大量出现也说明了我国政治体制存在不少缺陷，还不能很好地适应社会经济发展的需要，亟待通过进一步的改革来不断完善。在当事人通过上访不能达到满意的答复时，往往会引发重复上访和越级上访，有的甚至采取比较激烈的方法，影响了社会的稳定。因此，有必要对重复上访的成因及对策进行研究。本文仅就涉法类上访作以探讨。

    一、重复上访的概念及成因

    重复上访指司法机关在诉讼终结后，当事人无正当理由对同一案件事实反复进行申诉，以期达到其诉讼目的。重复上访的原因主要有以下几个方面：

    （一）社会因素

   1、体制转轨因素。多年来，中国社会系统性和结构性矛盾的积累，突出表现在上世纪90年代以来，产业结构的调整，使大量人员失业、下岗，企业改制、破产等一系列举措，涉及到劳动、社会保障问题。由于权利得不到实现，或者在利益调整过程中利益受到损失，使不少群众产生抵触情绪，对社会不满意，对原单位领导充满怨恨，到处上访告状，多是反映单位领导贪污、受贿，吃、喝、玩、乐，不顾工人死活。如：自2001年以来，郑州市某集团有限公司、郑州市一家生产电缆的工厂等单位群众，最多有100多人联名写信，反映单位领导公款出国旅游、请吃喝、住宅豪华装修、侵吞国有资产，要求检察机关依法查处。同内容的信件一年多达8封。由于举报笼统，没有实际内容，泛指领导班子有问题，加之以上单位改制后，已不属检察机关管辖，所有信件只能转有关部门处理。检察机关讲事实、讲法律，不凭上访、情绪立案，但群众不理解，往往继续四处告状。

    2、行政部门执法态度因素。有的部门人员存在着上访是“找麻烦”的心态，认为上访是无理取闹，制造麻烦，影响政绩。因此对待上访群众态度蛮横，相互推诿，不是认真解决问题，而是敷衍了事，致使群众对问题的处理和解决不满意，进而引发重复上访；有的部门不是将群众的利益放在心上，在工作中责任心不强，玩忽职守，滥用职权，办人情案、关系案，对群众漠然视之，导致重复上访的案件发生。

    （二）司法机关内部存在的因素

    1、承办人业务素质不高，办案中留有后遗症，造成群众不满意，重复上访。如：李银环、侯花两人分别是两起伤害案中的受害人。李银环不服检察院不批准逮捕决定，提出申诉。控申部门经过复查，维持了原不捕决定。李银环不服，三番五次到市、县两级检察院申诉，达一年多的时间，最终在市检察院的支持下，案件得以纠正，犯罪嫌疑人被绳之以法，该起重复上访的申诉案件划上了圆满句号。侯花不服公安机关不立案的申诉持续了三年，2001年因侯花未拿到公安机关不立案通知书，她多次到基层检察院，但都没有正式受理。后来她又多次到省、市检察院、省、市公安（厅）局以及有关部门，到处含冤叫屈，直至2003年下半年，在诸多部门的干预下，郑州市中原区公安分局决定对致侯花重伤的犯罪嫌疑人立案侦查，侯花才结束了上访之路。

    2、超期办案、违法办案。由于各种主、客观因素的制约，个别案件在司法机关没有得到及时、公正和有效的处理，甚至由于个别执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法而导致一些冤错案件的出现，从根本上颠倒了曲直是非，增大了获得公力救济的成本，伤害了人民群众的感情，损害了国家司法机关应有的权威和尊严。由于这些最可怕的腐败而对国家司法机关丧失信心的群众，纷纷通过上访走行政协调解决的道路，极个别的甚至会选择已被摒弃的“同态复仇”这种以牙还牙的悲剧性手段。

    3、内部考评标准不科学。如司法赔偿案件，被直接认定为错案，造成实践中司法人员过于谨慎，明哲保身，检察官们不批准逮捕案件增多，法官们以证据不足判无罪的过多，等等，都是造成重复上访的因素。

    4、程序瑕疵，法律文书质量差是形成重复上访的一个诱因。法院审判活动中，因法院人员少，案件多等因素，在案件开庭审理中，不重视审判程序，经常出现案件承办人一人审理，合议庭的其他成员中途退庭或者根本不到庭，虽然判决认定事实和适用法律上没有错误，但败诉一方当事人利用审判程序上的瑕疵，到处上访，要求对案件抗诉再审。部分申诉人抓住个别判决文书质量差的弱点，以文书中出现病句或错字等问题而反复申诉。

    （三）上访人自身原因

    1、法律知识的欠缺是重复上访形成的根本因素。

我国进行普法教育以来，公民的法律意识和水平虽有不同程度的进步，但存在着参差不齐等问题，一部分案件当事人既无法律知识，又不咨询专门法律人员，仅凭个人感觉进行诉讼，结果造成败诉的不利后果，其中个别当事人在败诉后不从自己身上找原因，而是主观臆断司法人员徇私枉法，不停地进行重复上访、上访。如：郑州热电厂工人崔国伟，2000年到储蓄所存款时由于没有带身份证，其妻子回家去拿，将钱放到柜台上后，他便抱着孩子到一边玩耍，结果被来储蓄所办事的同厂工人将钱拿走。通过银行的录像，事实已经清楚，崔国伟将钱遗忘，被人拿走，属道德范畴，构不成盗窃罪。经过派出所民警的调查，拿钱的人将钱还给了崔国伟。但崔国伟认为该同事就是盗窃罪，检察院应该监督公安机关立案。公安机关向其说明了不立案理由，侦监、控申部门也共同公开答复了他。但崔国伟三天两头到两级检察院、公安、法院、人大等部门纠缠。在重复上访人员中，缺少法律基本常识的无理户大有人在。

    2、风险意识差、无证据意识是重复上访形成的次要原因。

    申诉人在诉讼过程中，无风险意识，滥用诉权，仅凭自己对案件的认识，不考虑自己和对方证据情况，而以群众评理模式进行盲目的诉讼，加之个别职业道德较低的律师为收取高额代理费，不对当事人进行风险提示，造成部分当事人盲目行使诉权，不仅造成败诉后果，而且需承担巨额诉讼费用，败诉后进行反复申诉和上访。如被拆迁人董某，因其一80平方米的房屋拆迁问题，按照其本人计算，房管部门应补偿其拆迁补助款1000余万元，借3万元作诉讼费进行起诉，要求房管部门进行巨额拆迁补助赔偿，不但诉讼请求得不到法庭支持，且承担巨额的诉讼费用，败诉后反复重复上访。

    3、个别群众在信访工作上的错误观念，使得本应由司法机关处理的案件通过上访渠道而大量流向党政机关。

    这些错误观念主要表现在两大方面：（1）片面地认为一访就灵。信访作为反映民愿、解决矛盾的方式，是党的群众路线在实践中的集中体现，历来为党和政府所重视，并日益得到广大人民群众的信赖和欢迎。这种历史性的传统，特别是高层党政领导机关及其领导者对某些上访的高度重视和限期解决的指示，引发了群众对这种解决模式的过高期望，不管什么问题都要上访，甚至不惜采取一些过激的方式，似乎一上访什么问题就都会迎刃而解了；（2）错误地认为司法机关完全受制于党政机关。受我国几千年封建专制制度的影响，不少群众对党政制度、国家制度存在着许多错误认识，认为党政机关高于司法机关，可以直接干预甚至命令司法机关对某一问题作出相应的处理。而现实中党和国家权力机关对司法工作的领导和监督，不管是否正当合法都必然产生令其中一方当事人满意或大至满意的结果，这无形中更加深了这种错误认识的程度，使得他们遇有相应问题便要避开司法机关而直接要求党政机关解决。

    4、个别群众对司法机关处理程序、方式和结果的片面认识，是造成重复上访案件发生和增多的又一原因。

   司法不公现象总是个别的，许多案件的审查处理结果总是正确合理的，但由于个别群众缺乏具体法律知识以及对案件处理结果的过高要求或者片面认识，不可避免地把许多原本正确的案件当成错案，甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致，而且不考虑具体情况（如对生效的判决已批转执行但因客观情况确实无法执行而仍上诉反映法院不予执行等）、不问处理方式的阶段性（如在上诉期限即行上访要求处理等），稍不如愿就走向上访这条路。

    二、重复上访的特点

   （一）从重复上访人员的年龄结构上看，老年人占绝大多数

    例如，2003年，郑州市一区法院重复上访的22人中，60岁以上的有20人，占重复上访人员的90%以上，此类人员容易思想僵化，固执己见，完全从利己思想出发，听不得不同意见和解释，对生活中的小事动辄使用诉权，达不到其诉讼目的后就反复申诉和上访。如从事早点生意刘某现已近70岁，因为其雇用炸油条的厨师不辞而别，自己既不能提供厨师的住址，又不能提供厨师给其造成损失的证据，就到法院起诉要求赔偿各类损失5000元，败诉后反复进行重复上访。

    （二）从重复上访人员的知识结构上看，文化程度低的人所占比例较大

    在郑州市某区法院重复上访的22个当事人中，小学文化程度以下的文盲或半文盲有16人，占重复上访人数的70%以上，且以农民和工人居多，他们一般没有专业法律工作者的帮助，在22个人中，仅有1人聘请辩护律师，其他21人完全凭着本人的主观推测，对法律理解断章取义，利己部分为自己所用，结果往往造成败诉的后果，反复到有关部门申诉。

    三、重复上访的社会危害性

    （一）干扰了司法机关的正常诉讼活动

    重复上访当事人对司法机关进行无休止重复上访，同样的问题进行反复申诉，多部门、多渠道上访，他们缠住办案人员和主管领导，围堵司法机关，甚至以到北京上访来要挟司法机关满足其诉讼目的，严重干扰了司法机关的正常诉讼活动和办公秩序。如当事人张某，因教师职称评定其一级教师证照片上有“一级”的压痕，就起诉颁证机关侵犯其名誉权，一审、二审、申请再审败诉后反复进行累诉。

    （二）浪费司法机关的有限资源

    重复上访当事人对非常简单明了的案件无正当理由反复申诉，对于当事人每一次申诉，司法机关都要进行认真审查，在一定期限内进行答复，大量的司法资源浪费在无休止的重复上访过程中。司法机关依据司法为民的承诺，设立了检察长接待日、法院院长接待日、公安局长接待日等，为群众解决切实困难，而重复上访的当事人对已处理终结的案件一到接待日就来，提出一些不切实际的要求，达不到目的就进行重复上访，致使一些确实需要领导解决实际问题的人不能及时等到处理，使有限的司法资源得不到有效的利用。

    （三）在社会上造成司法不公的假象

    当事人反复到司法机关重复上访，个别当事人甚至采取过激行为，围堵司法机关，煽动不明真相的群众起哄 ，达不到自己的诉讼目的就到处宣传司法人员贪赃枉法、司法腐败，直接损害司法机关形象，影响了司法公正和司法权威，个别当事人把重复上访和闹事作为向司法机关讨价还价的筹码，造成了司法不公的社会假象。

    四、减少重复上访案件的法律对策

    （一）突出“三讲”教育，加快司法改革，确保司法公正，维护司法机关的权威和信誉

    司法公正是司法工作的生命线，是衡量司法工作成败的唯一标准。要确保司法公正，关键就是要通过“三讲”教育的扎实有效开展，切实提高执法人员的政治素质和业务水平，用科学的理论和清醒的头脑去指导和推动司法工作的顺利进行。同时，还要进一步加快司法改革，通过新的工作制度（如错案追究等）的实施，完善内部监督制约机制，保障司法公正的实现，为广大人民群众提供一条令人放心满意、方便可行的寻求法律保护的主渠道。

    （二）加强宣传、教育和引导，进一步增强全民的民主意识和法制观念

    改革开放以来，广大群众的民主和权利意识得到增强，注重了对权利的追求和运用，但在权利的行使和保护、救济的手段上，却出现了有法不依的认识和行为，严重损害了国家利益以及公民、法人与其它组织合法权益。这概括地讲就是法制观念淡薄、权利的行使背离和违反法制的表观，大量出现的重复案件也正源出于此。所以，我们必须有针对性地开展宣传教育活动，特别是法制教育和政治理论教育，提高全民法律意识和政治觉悟，克服群众中存在的“权大于法”、“有理有权怎干都行”的错误认识，增强他们运用法律武器保护自身合法权益的自觉性、主动性和合法性，防止有法不依、违法抗法现象的发生。

    （三）加快信访工作规范步伐，建立健全科学合理、廉洁高效的信访机制

    一是健全信访领导机制。信访工作是联系党、政府和司法机关同群众的纽带，是倾听群众呼声的重要途径之一，是群众监督的一种方式，是体现我们“立党为公、执政为民”的窗口；要从“讲政治”的高度配置和完善现有的信访领导机构，充实相应的法律人才，提高其办事机构人员的法律素养，强化对涉法上访工作的分级负责，归口办理，督办、下访、回访工作。

    二是建立预防控制机制。善于从各类执法活动、受理控告申诉、刑事赔偿和信访举报中，发现容易引发群体性案事件、影响稳定等不安定因子，及时采取纾解措施。

    三是建立快速反应处置机制。一旦发生涉法集体上访、告急信访及群体性突发案事件，信访领导机构人员要在第一时间赶到现场，采取相应的控制和应对措施，妥善进行处理，坚持耐心说服，积极疏导的理念，防止矛盾激化。 

    四是规范情况信息反馈机制。职能部门的信访工作要专人专责，对涉法上访和突发性群体案事件或可能影响一方稳定的要将有关信息资料上报上级信访部门和信访领导机构，便于从全局角度掌握信访动态。而信访领导机构应将辖区内的涉法上访案事件定期或不定期予以通报，便于各职能部门把握上访动向，研究部署以后工作。

    五是完善协调合作机制。有些涉法上访的问题不是哪一个职能部门所能独立解决的，需要信访领导机构发挥其领导和组织作用，召集相关职能部门的人员本着群众利益无小事的理念，精诚协作，相互配合，从速从快办理，做到件件有着落，事事有回音。

    六是建立公开听证和公开答询的工作机制。对于集体上访、重复上访等难以息诉的，要在信访领导机构的统一组织下，召开听证会，邀请人大、政协、司法、新闻等各界人士参与，实行公开审查、阳光执法、集体答询，赋予上访人知情权、参与权、监督权，使其感到我们工作的公开、公平，并借助社会各界和群众舆论的力量做好、做实化解矛盾纠纷工作。

    七是建立问责机制。有些涉法上访问题本可以解决于基层、当地，但由于接访者缺少“菩萨心肠”，对群众利益麻木不仁，漠不关心或推诿扯皮，或不讲处理艺术和技巧，激化矛盾或办事效率不高，造成上访、群访的，要视其具体情节予以追究，做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。

    八是强化惩处机制。带着深厚感情，怀着“菩萨心肠”用“有理推定”的理念真诚接待涉法上访人员改进信访工作，决不等于毫无原则的让步。对于那些不依法反映问题，不听劝阻、无理取闹、制造事端、阻断交通、借信访泄私愤、图报复的行为要依照《信访条例》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚条例》、《刑法》等有关规定依法严厉惩处，决不能有“花钱买平安，息事宁人”的纵容思想。特别要注意严惩那些充当信访“掮客”的人，其虽是极少数，但危害却决不容忽视。他们利用当前新旧体制交换过程中普遍存在的各类热点、难点问题，故意制造事端，颠倒是非，煽动群众上访，激化干群矛盾或为上访群众穿针引线，或直接充当信访代理，以借机敛财。

    （四）采取多种措施，快速消化上访案件

    1、有和解可能的案件，采用和解方式。

    一些案件法院根据当事人提供的证据情况，判决并无错误，但如果双方当事人争议不大，存在和解可能的，就采用和解方式更能达到较好的社会效果。如郑州市进行社区“五小”工程改造中，福华街办事处和居民赵某因一处花园发生争执，办事处工作人员将赵某推倒，赵某以侵权为由将办事处告上法庭，判决虽认为办事处工作方式不当，但赵某不能提供具体损失证据而驳回起诉，赵某申诉到检察院，检察机关在做出不立案的同时主持双方进行调解，办事处主动承担了诉讼费用200元，另外补偿赵某300元，这一调解工作得到了双方当事人的肯定，赵某给检察院写来了感谢信和锦旗，达到了良好的社会效果。

    2、利用其家属或律师进行说服教育工作。

    重复上访当事人由于受年龄、文化程度、职业等因素的限制，在其诉讼目的没有达到的情况下，极易对司法人员产生偏见和抵触情绪，不易接受司法人员的观点和意见。在处理此类问题时，一是积极和其律师进行沟通，由代理律师当事人的解释工作更易使其接受，二是对不易说服的当事人，利用其亲属中文化程度较高的人员，给其阐明检察机关处理的理由和原因，再由其做申诉人的思想工作，往往取得事半功倍的效果。

    3、严格按照诉讼程序及时处理回复。

    个别当事人把重复上访和妨碍工作秩序为武器，胁迫司法机关达到其重复上访目的，不听任何解释和答复，往往抓住司法人员言语或工作程序上的失误大做文章。检察机关在处理申诉案件过程中，要严格按照诉讼程序办案，在法定期限内及时结案和答复申诉人，在做出终结诉讼文书的同时，并以书面形式等阐述清楚处理理由，对没有新的理由和事实进行重复重复上访的不再接待，并告知其可到有关部门申诉。

    总之，对重复上访的处理是一项社会系统工程，不是司法机关或某一个行政机关所能解决的，需要社会各方的共同努力，才能既要解决问题，又不激化和上交矛盾，以保证正常诉讼活动的顺利进行。吕华红