该案被告为何败诉——兼谈行政执法的正当程序

    原告王某与同组村民李某相居毗邻，两家因０,０８亩土地使用权发生纠纷后，原告向被告某镇人民政府提出书面申请，要求被告处理，被告于２００１年４月１５日作出了政发［２００１］１９号“关于王某、李某两户土地纠纷的处理决定”，原告对该决定不服，向沭阳县政府申请复议，沭阳县政府作出行政复议决定书，认定被告的处理决定，违反法律规定，并予以撤销。

    被告的处理决定被撤销后，原告多次要求被告对争议的０．０８亩土地的使用权进行处理，被告未作答复，原告遂于２００２年５月２５日，将申请书邮寄给被告，被告仍未作答复，原告于２００２年９月４日，向沭阳县法院提起行政诉讼，要求判令被告依法履行法定职责。

    被告某镇人民政府辩称，其已立案调查，了解了相关证人，因案情较为复杂，尚未结案，被告已经履行了法定职责，应判令驳回原告的诉讼请求。庭审中，被告向法庭出具了保证在２００２年１０月２６日前处理完毕的函。

     沭阳县法院经公开审理认为，被告对原告提出的申请在法定期间内（即６０日）不予答复，不符合依法行政提高工作效率的原则，是违法行政行为。根据《行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决责令被告某镇政府在２００２年１０月２６日之前对原告王某与村民李某两家的土地使用权争议作出处理决定。

一审判决后，原、被告双方当事人均没有上诉。

    ［评析］

    认定被告是否不作为，应该首先弄清不履行法定职责的概念及表现形式。不履行法定职责是指行政机关?包括法律、法规授权的组织?，对法律、法规规定应当履行的某种义务明确拒绝、拖延履行或者不予答复的行为，行政机关的上述行为，通常被称作不作为。它有三种表现形式，即拒绝履行、拖延履行和不予答复。拒绝履行是对申请事项明确表示不予履行的行为，这种行为是积极的；拖延履行是指对申请的事项表面上或口头上承诺办理，实际上却无期限地予以拖延的行为，这是消极的特殊表现形式；不予答复是指对申请的事项在规定期限内既不表示办理，也不表示不办理的行为。

    从本案实际情况来看，对原告提出的申请，被告的态度均不属于上述三种情况，因为从５月２５日原告寄出申请书至原告提起诉讼之日止的三个月时间，被告虽已立案、调查，但被告与原告之间根本没有任何的联系，因此，原告也就无从知道被告对其申请的态度是拒绝履行、拖延履行还是不予答复。《土地管理法》及相关的法律规范对被告处理公民与公民之间因土地使用权发生争议的期限没有规定，原告无从知晓被告的态度，因此，其完全有理由认为被告拒绝履行法定职责而向人民法院提起诉讼，因本案审理过程中，被告承诺在１０月２６日之前对原告与同组村民的土地使用权争议作出处理决定。因此，一审法院判决责令被告沭阳县某镇人民政府在２００２年１０月２６日之前对原告与村民李某的土地使用权争议作出处理决定是正确的。

    现代法治国家的一个重要特征是程序法制，要做到程序合法，必须注意两个方面的问题：第一必须遵守法定程序，第二必须遵守正当程序。在我国，还没有完整的行政程序法，在这种背景下，仅仅要求不违反法定程序是不够的，从行政法治的角度来说，即使法律没有程序规定，行政机关在执法的时候，也应当遵守正当的程序，也就是说必须遵守最低的公正程序。本案中，被告作出行政行为的一系列程序并未违背法律，但其却忽略了对申请人的告知，实际上这就是违反了正当程序的要求。卢晴