行政执法的程序合法

    依法行政是行政机关从事行政活动的基本要求，行政活动的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还须要有程序保障。如果忽略和轻视行政程序，依法行政就会成为一句空洞的口号。行政许可法的颁布实施，标志着我国行政实体法基本框架已经形成。然而在行政执法过程中的混乱与无序依然存在，加强行政程序法制建设，强化程序意识也就成为社会各界的一个普遍要求。本文即从合法程序的价值、我国目前行政执法领域程序意识缺失的原因分析入手，对合法程序应具备的要件进行粗浅的探讨，以期通过合法程序的构建增强行政执法活动的正当性。

    一、合法程序的价值

    1、保障公正。二十世纪以来，社会的迅猛发展使行政权的扩张成为一种无法抑制的趋势，行政机关开始拥有并行使大量的行政自由裁量权；自由裁量权成为现代行政权的核心。然而不受制约的自由也就容易滋生腐败，或被滥用。如何保障行政自由裁量权的正确行使，保障行政执法的公正性越来越成为难题。人们首先想到了司法审查，但司法审查的事后控制性显然不能满足对自由裁量权的事前、事中、事后全程监控的需求。于是，程序公正的理念被引入，即通过对行政执法程序平衡行政主体与相对人之间的地位，既防止滥用职权，最大限度地减少行政执法过程以及结果的违法，又通过相对人知情权、陈述权、申辩权、获得告知权、听证权、检举权等的设置保障相对人的合法权益。而后者，在我们提出“执政为民”，建设“亲民政府”的目标后就显得更为重要而迫切。

    2、增进效率。行政执法作为行政机关对业已失衡的社会关系给予一定的处理，必须有一定的效率作保障，否则，维护社会秩序可能成一句空话。而对程序的强调似乎会给行政执法人员带来麻烦，甚至会增加执法成本，这是有违效率原则的。其实不然，因为：（1）行政执法机关可以通过合理的程序设计以提高执法效率；（2）合法的执法程序将有助于行政执法决定正当性的提高，从而降低行政申诉、行政复议、行政诉讼的可能性，这也将在整体上提高行政执法效率；（3）程序的确定性和可预见性将有助于行政管理相对人配合行政机关的执法活动，从而提高执法的效率并有助于行政执法目的的实现。

    3、促进民主。民主的核心是“政府的权力来自人民，人民有权制约政府。”自古希腊以来，不少思想家、法学家无一不是围绕这个核心来表述民主的意义。在现代社会中，民主更多的体现为保障一国公民依据宪法和法律确认的权利和自由，直接或间接地参与国家政治和社会事务的管理，公民参与程度的深浅和在多大范围内能有效地决定国家大政方针，也就成为衡量一国民主程度的基本标准。而且，当行政执法行为涉及相对人本人利益时，公民的参与欲望也就尤为强烈。于是要求行政执法机关在执法过程中贯彻公开原则，以公开促公正的呼声日益高涨，并成为一种国际潮流。在WTO规则的23个协定中有21个是立足于规范政府行为，这其中最重要一点就是增加政府行为的透明度，因此可以说严格执法程序也是加入世贸组织，适应世贸组织规则的客观需要。

    二、程序意识缺失的原因

    程序是重要的，不可或缺的，但当前我国行政执法过程中的混乱与无序又是不争的现实。究其原因，制度的缺失和不完善是客观存在的，但更主要是程序意识的缺失，即受根深蒂固的国家本位思想的影响，重公权、轻私权，重实体、轻程序的倾向自建国以来一直存在，制约政府权力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，具体可以包括以下几个方面：

    1、权力至上。在西方，分权与民主相结合以制约行政权的滥用是正常不过的事。而在东方，长期的封建专制传统，使统治者不可能采用“以权利制约权力”的方法清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和平的方式以撤换自己的权力。被统治者也缺乏主人翁意识，习惯于以“专制”反抗“专制”，即在解决腐败、权力滥用等问题时不是“以权利制约权力”而是“以暴力推翻权力”，少有通过制约国家权力防患于未然的观念。建国后，在加强党的一元化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间。改革开放后，制约政府权力的必要性已逐步得到承认，但权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来仍然是艰难而又缓慢的。

    2、秩序至上。国家本位思想在行政执法领域的一个突出表现就是将行政执法定位于维护行政秩序。这包括两个方面：在大的方面，行政机关需要维护社会的整体秩序，突出的表现是提出稳定压倒一切；在小的方面，其又需要维护具体的行政秩序，维护政府的“尊严”，保证具体执法目的的实现。因此行政机关的任务是纷繁复杂和责任重大的，为了完成上述任务，维护秩序，行政执法机关在执法过程中也就不得不八仙过海各显神通，只要能够维护社会的稳定、维护行政机器的正常运转，手段则再所不问。在立法上，行政执法程序的设立不是为了规范执法，制约行政权力，而是为了方便执法，为了能够迅速及时的实现执法目的，很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，增强行政相对人对行政程序的参与，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视。

    3、实体至上。行政执法首先在于实体法的正确运用，而 “实体法的惟一正当目的，是最大限度地增加最大多数社会成员的幸福”，这一点行政机关不得不予以特别关注，至于程序法则只能沦为“最大限度地实现实体法”手段或工具。于是重实体轻程序的思想也就散见我国行政立法、执法的各个环节。虽然在《行政诉讼法》颁布以后，程序合法理念得到了一定程度的加强，但相当多的执法人员对于人民法院以程序违法撤销行政机关的具体行政行为仍然认为此种撤销纯属“多此一举”。

    三、合法程序的要件

    我国的行政执法程序制度建设伴随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的颁布实施而不断发展，制定统一的《行政程序法》也被列入人大的立法规划，这其中支撑行政执法正当性的合法程序要件有哪些，也就成为一个颇受关注的问题。在此略作阐述：

    1、明示事项管辖权。这有两个方面的要求：一是相关的法律法规应明确规定相关行政事项的管辖主体，即权力法定，职责分明。这在行政机关依申请作出具体行政行为中尤为重要。因为行政机关的事项管辖权，既是一种权力，同时也是其法定义务，当行政相对人提出属于其管辖权范围内之事项，其有作出决定的义务，如无正当理由拒不作出，则该行政机关在程序上就是违法的。二是执法人员在主动执法过程中应首先出示证件，以表明身份和表明其有该事项的管辖权，如不出示证件即去执法，则属程序违法。

    2、依法调查听证。行政执法程序中最核心和基本的就是在行政决定作出前的调查听证程序。这是行政机关在执法过程中“先取证、后裁决”原则的必然要求。依据这一原则，行政机关在作出执法决定前必须客观、全面、公正的调查收集相关证据。对于涉及利益较大的行政执法行为还应设立听证程序。听证是现代行政程序的关键性制度，是相对人参与行政程序的重要形式。因而对其合法性的要求也就更高，其突出的特点在于引入了某些司法程序的特征，设置了谋求听证主持者中立无偏私的回避制度、禁止片接触制度和听证的平等辩论制度等。

    3、固定证据。这是前述程序的自然延伸，也是贯穿行政执法全过程的一项重要内容。它是执法主体执法过程的记载，是执法主体作出行政决定的依据，也是后续机关，行政复议机关、人民法院等审查确定行政执法活动及其结果合法性的基础。这也体现了行政执法“以事实为根据”的要求，即行政执法决定应以事实为根据，同时这一事实以及形成这一事实的过程亦应以合法的形式加以记载。

    4、资讯公开。这行政执法民主原则的一项重要体现，也是贯彻相对人参与原则的重要保证。即行政执法机关在形成与各利害关系的当事从之间发生作用的执法决定时，应保障各利害关系人的参与，并要给他们提供有用和及时的资讯。这包括：（1）执法依据的公开。即行政管理相对人有权在合理范围内索阅政府的资料，增加政府的透明度，使公民和相对人了解政府如何运作，如何行使权力。如我国台湾地区行政程序法就规定，“当事人或利害关系人，得向行政机关申请阅读、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗”。（2）执法过程的公开。这其中包括公开调查、公开听证、公开证据等等。（3）执法结果的公开。

    这又包涵三个方面的内容：一是执法决定的公开宣告。正如在司法领域，即使不公开审理的案件也应公开宣判，行政执法决定也应在一定的场合，以一定的形式公开宣告并送达当事人。如《行政处罚法》第40条就规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定送达当事人。”二是决定理由的公开。随着民主意识的提高，人们对行政执法的决定，尤其是书面决定的要求越来越高。行政执法决定必须说明有关理由也逐渐成为越来越多国家行政程序合法性的要件之一。即行政机关作出执法决定必须说明事实根据、法律根据及其他理由，且该理由应达充分、明确、合乎逻辑的要求。这既可以促使行政机关更慎重、更全面、更周到、更严格的依法办事，又可以使行政相对人对自己的申请未获批准或行为受处罚明了原因；同时，也可以为不服执法决定的当事人有针对性的提出复议或诉讼提供依据，也方便复议机关、审判机关对执法决定的审查。三是明示救济途径。这是行政执法决定的重要内容之一，也是实践中容易忽视的。随着加入WTO，加强对行政决定的司法审查成为不可逆转的趋势，行政一裁终决的情况已基本不复存在。我国的《行政复议条例》、《行政诉讼法》就分别规定了复议和诉讼两种救济途径。这就要求行政执法机关在制作和宣告行政执法决定时必须明示对决定不服的救济途径。如果执法机关在执法决定中不明确交代行政相对人应有的申请复议权和提起行政诉讼权，则属违反行政程序法的规定，该决定也就属违法行政执法决定。

    5、合理期限。从各国行政程序法的立法实践来看，都在于效率与公平的平衡或有所侧重。如有观点认为我国即将制定的行政程序法应体现效率为主，兼顾公平的原则。这表明提高执法效率是行政程序法制建设的一项重要内容，而执法效率又与相对人的合法权益直接关联，规定行政执法行为必须在合理期限内作出也就成为合法程序的必然要求之一。如《澳门行政程序法》就规定了行政机关有“快捷之义务”，“行政机关应采取措施，使程序能迅速及有效进行，因而应拒绝作出及避免出现一切无关或拖延程序进行之情事，以及应命令与促成一切对程序之继续进行及对作出公正与适时之决定属必需之情事”。我国自《行政诉讼法》颁布以来，对行政行为履行期限的审查一直是一项重要的内容，《行政处罚法》、《行政许可法》等亦对具体行政行为的履行期限作出了规定，这也必将是即将制定的统一的《行政程序法》的一项重内容，行政执法机关违反合理期限的要求，行政相对人即可诉请人民法院判决行政执法机关在一定的期限内履行职责，作出某一具体行政行为。

 杨凡