派员协助超期野外用火是否构成滥用职权罪

    被告人，张某某，男，案发前系吉水县林业局防火办副主任兼县森林防火指挥部办公室副主任。

    1988年，吉水县周岭林场与当时归吉水县管辖（现划归吉安市青原区管辖）的富滩乡仁孝村签订了一份合作造林协议，造林期限为六十年。2005年双方又签订了一份补充协议，约定三年之内完成造林。但周岭林场因资金不足，决定将其中的“下坑山场”无偿提供给职工个人出资承包，周岭林场的江某、叶某等四人组成了“下坑联合体”，合伙出资取得承包权。2006年11月，下坑联合体为炼山造林，以周岭林场的名义向吉水县防火办申请野外用火，时张某某在该办主持工作，张某某于2006年12月20日为下坑联合体办理了野外用火许可证，该证许可期限为当年12月21日至30日。但在此期限内，下坑联合体并未炼山，直至2007年1月31日，下坑联合体的江某打电话给张某某，要求派几名扑火队员协助炼山，张某某依其请求派了五名扑火队员到场。2月1日下午，由下坑联合体带领一些仁孝村村民在山场炼山，因不慎引发特大森林火灾，致3死5人重伤。

    【分歧】

    审理中，对被告人张某某的行为是否构成犯罪产生分歧，持肯定意见的又有滥用职权与玩忽职守的争议。具体争议如下：

    第一种，否定意见，被告人张某某不构成犯罪。首先，犯罪行为与危害后果是否存在直接的因果关系是判定罪与非罪的一个重要的客观要件。本案中，江某、叶某的野外用火行为是引发森林火灾的直接原因，而非被告人的超许可期限派员行为。其次，被告人的派员行为与损害后果不存在必然联系。本案并非被告人不派员就不会引发火灾，事实上，被告人派扑火队员到场，对于火灾的蔓延起还起到了一定的控制作用。再次，本案中的用火的山场现已划归吉安市青原区管辖，因此，按照规定，江某、叶某等人野外用火应当报请青原区防火办批准，本案张某某派扑火队员到场协助，客观上起到了帮助作用，并不能说明其他什么问题。

    第二种，肯定滥用职权说。被告人张某某身为吉水县森林防火指挥部办公室副主任，在其任林业局防火办副主任主持工作期间，本应忠于职守，认真审查江某、叶某等人野外用火是否具备法定条件，有无违反规定，如果发现管辖错误的，还应当告知当事人向法定管辖机构提出申请。本案中，下坑联合体原野外用火许可证系张某经手办理，张某明知下坑联合体事后未按规定期限进行野外用火，但仍派员协助用火，明显违反法律规定程序，且致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为符合《中华人民共和国刑法》第三百九十七条滥用职权罪的构成要件，构成了滥用职权罪。

    第三种，肯定玩忽职守说。被告人张某某身为国家机关工作人员，在江某等人向其请求派员协助野外用火时，本应该严格审查而且能够履行职务，但张某某却在明知江某等人未在许可期限内用火的情况下，不仅未制止江某等人的行为，反而派员协助其野外用火，未严肃地对待职务，对其本职工作不尽心、不得力，以致酿成了特大火灾的发生，其行为客观上符合《中华人民共和国刑法》第三百九十七条玩忽职守罪的特征，因此，构成了玩忽职守罪。

    笔者同意第二种意见。

    ［评析］

    一、从主观而言，本案中，张某某具有重大过失，在明知江某等人提出的野外用火申请已然过了许可期，未对江某等人审查是否具备野外用火的条件下，本应当预见自己派扑火队员协助江某等人的无证野外用火可能会致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，却因为轻信能够避免，而断然应了江某等人的要求。

    二、从客观而言，一方面，张某某身为国家机关工作人员，在履行职务的过程中，未尽到应有的注意义务，随意、马虎地行使权力，江某等人超期限野外用火，实际上就是无证野外用火，但张某对该种行为非但未加制止，反而派扑火队员协助，且无论管辖正确与否，张某某的行为代表着国家机关的意志，一定程度上意味着对江某等人无证野外用火的许可，其行为已经超越了权力运用的前提条件，违反了法定程序行使权力；另一方面，即使江某野外用火许可管辖本应归属吉安市青原区，张某某派扑火队员的行为虽然客观上对火势的蔓延起到了一定的抑制作用，但也不具有无因管理的性质，因为张某某系国家机关工作人员，其对野外用火的管理具有法定的职责，且具有法定的用火条件、用火管辖审查义务，如果管辖错误，理应告知向有权机关申请，而非擅自派员协助，其行使权力的前提错误，让当事人产生误解，故而非但不具有无因管理的性质，而且属越权行为。倘使其正确行使职权，能及时制止江某等人的野外用火，或者不派扑火队员协助江某等人，则江某等人即不能进行野外用火，则可避免本案危害后果的产生，因此，张某某的行为与本案的危害结果之间有着必然的因果关系。张某某不正当的职权行为，妨害了国家机关的正常管理活动和秩序，给国家和人民利益造成了难以挽回的损失，因此，其行为符合《中华人民共和国刑法》第三百九十七条滥用职权罪的犯罪构成要件。

    三、张某某的行为应当构成滥用职权罪而非玩忽职守罪。虽然张某某的行为从主观、侵犯的客体、危害后果、主体上均符合玩忽职守罪的构成要件，但张某某的行为主要表现为违反了法律规定的权限和程序，超越限度地履行职责，违反法定程序派扑火队员协助无证野外用火，该特征与滥用职权罪的行为表现更为相符，而与玩忽职守罪的“不作为”、“不认真对待”的“玩忽”特征具有一定的差异，因此，张某某的行为定性为滥用职权罪较为适宜。黄小红