信访事项的可诉性研究

  　　自上世纪70年代，张某在某公司从事污染性较强的喷漆工作。工作期间，工作环境非常恶劣，公司没有提供任何防护设施。由于接触大量的有害物质，张某陆续被查出患有直接胆红素、双耳患肿瘤、转氨酶高、糖尿病、高血压、心脏病等症。张某请医院为其做职业病诊断时，原单位不给其开具介绍信，使其无法得到及时治疗。之后，公司终止了与张某的劳动合同。从此之后，张某多年不断上访，直至市政府为其作出《信访事项复核意见书》。张某对市政府的《信访事项复核意见书》不服，向法院提起行政诉讼，请求法院确认市政府没有履行法定职责，属于行政不作为，要求撤销市政府作出的《信访事项复核意见书》，依法恢复其在原单位的劳动关系并妥善安置工作，进行职业病诊断并将职业接触史中毒史写入档案，依法对原用人单位的违法行为进行查处。法院对此案经审理认为，原告所诉信访事项不属于法院行政诉讼的受案范围，应裁定不予受理。

[评析]

  　　本案张某对市政府的信访复核意见不服提起行政诉讼，必然涉及到信访事项是否属于行政诉讼的受理范围，信访事项是否具有可诉性的问题，笔者在此略抒己见。

  　　第一，关于信访行为的性质。现行的信访条例第二条规定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。由此可见，信访的主要功能是保障人民群众的政治参与、对行政的监督和权利救济。在国家的政治框架内，信访机关处理信访事项是党和政府与人民群众加强密切联系的重要途径，与行政诉讼的一般法律意义不同，政治意义更强。

  　　第二，信访与行政诉讼的关系。一般认为，公民信访的权利来源于宪法。我国宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。因此，公民的信访权，与美国、德国、日本等许多国家的宪法条文所规定的请愿权，以及与我国台湾地区行政的陈情权相似，而与行政诉讼法规定的诉权是不同的。现行的信访条例第十四条第二款对此进行了明确规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。信访是人民群众在行政复议、行政诉讼等法定途径之外的解决问题的方式之一，信访与行政复议、行政诉讼等是并行的，行政机关对信访问题的处理行为，不同于行政诉讼法中的可诉行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

  　　第三，行政机关处理信访的行为不属于具体行政行为。表面上看起来，行政机关办理信访与行政机关处理举报行为相似，很容易产生混淆。但在实质上，两者存在很大差异，主要体现在以下几个方面：一是功能不同。信访的主要功能是政府通过受理群众来信来访，进一步地了解社情民意、发现问题，着重于从源头和制度上进行自我纠正与自我改进，及时化解社会矛盾，从而密切政府与人民群众的联系。行政机关处理举报行为，是行政机关通过行政执法，制止危害他人利益和公共利益的违法行为，维护行政管理秩序，维护社会和公共利益；二是法律根据不同。信访人向行政机关提出信访事项，依据的是信访条例。而公民、法人或者其他组织向行政机关举报其管辖权范围内的违法行为，往往依据的是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章；三是受理机关不同。信访条例第二十一条规定，县级以上人民政府信访工作机构均有权受理信访事项，受理后可以按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关。相反，受理举报的行政行为，必须遵照正当程序原则的约束，只能由具有法定职责的机关受理，而且具有法定职责的机关具有唯一性，不是其他平行的行政机关，也不是上级机关，受理信访事项则明显不同；四是受理机关处理依据不同。对信访人的信访事项，有权受理信访的机关应当根据信访条例的规定，依法履行职责；而公民、法人或者其他组织向行政机关举报其管辖权范围内的违法行为，该行政机关应当依据反映问题所涉及的相关行政法律、法规或者规章，依法履行其行政职责。综上所述，行政机关处理信访的行为不同于举报行为，行政机关举报后的查处行为属于可诉的具体行政行为，行政机关处理信访事项则不属于行政诉讼中的具体行政行为。否则的话，信访无时间、次数等程序性要求，对信访事项的处理都纳入诉讼，则必然也破坏了行政行为和司法行为的程序性这一根本特质。

  　　本案中，市政府作出的《信访事项复核意见书》，其依据便是信访条例第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起３０日内提出复核意见。张某的行为性质就是对 北京市高级人民法院    闫洪升