浅论环境知情权

论文关键词：环境知情权；信息公开；权利属性

　　论文摘要：环境知情权的权利属性兼具公益性和私益性。对我国现行法律体系中对环境知情权的规定进行梳理，并提出应在基本法中明确环境知情权，使该权利有确实的法律依据，提高环境信息公开办法的法律位阶，使试行之法成为实行之法，政府公布的法律应从环境信息入手予以完善的建议。
　　
　　
　　
　　近几年来，我国经济持续高速增长，但是随之也带来大量的环境问题，经济发展与环境保护之间的矛盾日益突出。从2005年的松花江水污染事故、2006年的牤牛河化工污染再到今年的无锡水藻事件，这些影响面广、受害群体人数众多的环境污染事件，都凸显出一个核心问题，即公众的环境知情权是否得到应有的保障。
　　
　　一、环境知情权概述
　　
　　（一）主体
　　第一，公民个人。公民是环境知情权的主体。随着环境问题的频繁出现和环境法的发展，越来越多的国家通过法律规定“公民享有良好环境的权利”。
　　 第二，社会组织。其中包括两大类，其一就是企业。公害的产生离不开工业发展过程中企业生产活动所造成的环境问题，所以企业是信息公开的主要义务主体，但是，与之相对应的是，企业也有权了解整个国家或某一局部地区的环境状况及环境政策，从而相机行事。其二是环保组织。从环境保护运动发展的历程来看，无论是在国内还是在国际社会上，环保组织正发挥着不可替代的作用。
　　（二）客体
　　环境知情权的客体就是环境信息。
　　第一，政府和公民双方信息不对称，二者之间地位不平等，政府对环境信息、资源高度垄断。信息资源的控制权和公布的主动权掌握在政府手中，公布信息的内容、范围、时间、方式等都是由政府决定的。这种情况下，明确政府应公布的环境信息是必要的。国家应当确保公共部门向公众提供环境信息的途径是透明的，环境信息可以被有效地获得。
　　第二，就企业而言，企业和公民、社会团体组织同样存在着信息不对称的问题。企业应将公开的环境信息分为强制公开和自愿公开。
　　（三）内容
　　对于环境知情权所包含的内容，依据对环境知情权基本内涵的理解，笔者认为环境知情权应包括以下四项内容，即： 知悉环境信息的权利；获取环境信息的权利；获得帮助的权利；获得救济的权利。
　　
　　二、环境知情权的权利属性分析
　　
　　要正确认识环境知情权的权利属性，并不是只要考察环境知情权的内容就可以自足的，还需要根据规制该权利的法是公法还是私法这一标准来判断的。在商品经济的早期，财富创造的主体是以个人和家庭为主体，不存在协调财富创造者内部的关系的问题，社会整体也就是个人存量利益的简单相加，还不存在增量利益。国家行政管理活动，也只针对非经济领域，因为那个时代，人民崇尚自由竞争，认为管的最少的政府是最好的政府，政府应该只充当“守夜人”的角色，看不见的手的作用还远未被接受。因此,以私有权绝对、契约自由、过错责任这些为基本原则的民法已经足以调整个人和社会的存量利益，私法领域几乎完全由民法所统摄。而对于国家公权力的行使及对其的监督，则由行政法所涵盖。但是随着社会化大生产的发展，公法和私法之间的界限日益模糊。传统民法和行政法调整社会关系的缺陷使公、私之分的二元法律结构日趋动摇，公法私法走向相互渗透。在最具公权特色的权利和最具私权特色的权利之间，存在着许多难以区分性质的权利，必须具体情况具体对待。时代的发展呼唤一种新型的法律，这也就是经济法。
　　本文把经济法定位于调整人们在社会化生产中的增量利益关系。其理由是经济法起源于社会化生产，而社会化生产的根本特点在于它可以创造出无限增多的剩余价值，经济法就是调整人们在社会化生产中生产和实现剩余并相应地进行剩余的分配和再分配关系的法。它调整人们在社会化生产中的增量利益关系,公正地保护着人们的发展权益,使我们从法律上保障经济持续、快速、健康地发展[1]。经济法上的权利兼具公益性和私益性。
　　（一）环境知情权的公益性
　　1992年通过的《里约宣言》第10条规定：“环境问题最好在不同层级公众参与的基础上解决。在国家层面，每个人应获得其社区的有害物质与活动的有关信息，并有机会参与政策制定。国家应通过广泛地提供信息，鼓励和促进公众觉悟与参与。”该宣言的原则对于确立环境知情权有重要的意义，是第一次明确地提出环境知情权。该原则强调不同层级的主体都有知悉环境信息的权利，强调公众参与，之所以在环境法中强调公众参与,它是与环境问题的特点分不开的。环境问题的一个重要特点在于其外部的不经济性，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为以外的第三方承担。所以环境问题具有公共性，早在1960年美国的萨克斯教授就提出了著名的“环境公共财产论”、“环境公共委托论”观点，认为空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”[2]。所以环境具有“公共物品”的属性，环境信息也就具有公共属性的特点，以环境信息为内容的环境知情权也就具有公益性。[
　　此外，环境知情权的实现主要依赖义务主体的主动公开环境信息和依权利主体的申请的被动公开环境信息。与一般知情权不同的是，义务主体的主动公开是主要的公开方式。因为环境问题是一个全社会性问题，它不仅仅是对单个主体带来影响和危害；同时，它还影响着社会群体组织、国家经济发展乃至全人类社会的发展，因此，环境法中普遍确立了公众参与原则并通过具体法律制度予以落实。而要实现公众参与环境公共利益的维护，其前提是公众能够获取充分的环境信息，环境知情权是保证公众获取充分的环境信息的基础，是实现公众环境利益的保证。
　　（二）环境知情权的私益性
　　公民的整体也是由公民个体所组成，应当确保赋予每个公民实有的环境知情权。现实生活中，每个公民都有权向政府、企业就环境信息进行公开，即每个公民都享有环境信息知情权。当个人的环境知情权遭受侵害时，其有权依法请求救济。当社会群体的环境知情权受到侵犯时，其实也是个体公民环境知情权受到侵害的叠加。在我国试行的《环境信息公开办法》中也明确规定了公民是权利主体。此外，世界上一些国家也以个体为单位进行环境方面的立法。美国《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时，每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”《土耳其宪法》第56条：“每个人都有在健康和谐的环境中生活的权利，改善环境、防止环境污染是国家的责任和公民的义务。”[3]环境知情权是环境权的一个必不可少的组成部分，所以对于主体的规定也当然适用。
　　由于对环境信息公开没有得到落实，甚至有些企业极力掩盖本应公开的环境信息，对公民个人的身体健康造成莫大的影响，例如，松花江的污染事件。这既损害了公民个人的环境知情权，同时也是对个人劳动力权造成影响。
　　（三）环境知情权权利属性的界定
　　经济的迅速发展，导致了自然资源的过度开发，造成环境污染，生物多样性灭失和生态失衡。这些问题必然会影响国家的可持续发展，必然影响增量利益的长久实现。从时间维度上而言，会对后代的生活环境、资源开发、经济发展造成影响，是对代际公平的损害。从空间维度上而言，世界范围是一些发达国家在发展中国家滥用资源、破环环境；就国内而言，则是对相对落后的西部地区环境的侵蚀。而这些其实都是对经济安全权的破坏，公民及社会团体作为权利主体都应该有权利获知相关信息，并以此为基础，进行维权。环境利益为每个生活于环境之中的人类个体所享有，同时环境利益又不可分割地为生活于环境之中的人类整体所拥有，而且，人们在追求环境公益的同时，环境私益也得到了满足。环境知情权是保护环境利益的基础性权利，无论是个人还是群体或是不特定的权利主体，都应该有环境知情权。如果从救济的角度出发，我们可以发现，侵害环境知情权，涉及到对两种利益的衡量把握。一是基于对人（单个或集团形态）的损害而产生的利益，即私益。涉及的内容是因为知情权利得不到保障而受到侵害的人身或财产利益。二是基于对环境（整体或生态形态）的损害而产生的利益即公益。因此，环境知情权是集公益性与私益性于一身的，不同于其他权利的特殊权利，具有典型的经济法属性。
　　
　　三、现行立法及完善建议
　　
　　（一）立法方面的规定
　　1.环境基本法上的规定
　　《环境保护法》第11条第2款规定了政府公开环境状况的义务：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”第31条规定了企业公开环境污染事故的义务：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民。”
　　2.环境单行法上的规定
　　2002年全国人大常委会颁布的《清洁生产促进法》，比此前的相关立法有了显著进步。整部法律共42条，其中有9条涉及到公民环境知情权，内容包括政府应大力加强清洁生产的宣传、教育；定期发布与清洁生产相关的信息，如政策导向、清洁生产技术、工艺设备和产品导向目录等；鼓励公众参与清洁生产的推广、实施及监督等[4]。2003年9月，国家环保总局为了推动实施《清洁生产促进法》，发布了《关于企业环境信息公开的公告》，将企业环境信息公开的范围、内容、方式进行了细化。
　　3.专项立法
　　2008年5月1日即将试行的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），具有较强的针对性，是我国第一部真正意义上的环境信息公开法规。该法规第一是明确了信息公开的主体和范围。《办法》要求各级环保部门公开环保法律法规、政策、标准行政许可和行政审批等17类政府环境信息；强制超标、超总量排污的企业公开四大类环境信息，并不得以商业秘密为借口拒绝公开（这是法律第一次明确规定商业秘密和环境信息之间的关系，加强了对企业社会责任的规定，具有重要意义）；针对一般企业没有强制规定鼓励公开环境信息。第二是规定了环境信息公开的方式。《办法》要求环保部门必须在环境信息形成或者变更之日起20个工作日内，以便民的方式公开政府环境信息。在15个工作日内对公众获取信息申请作出答复。属于强制性公开环境信息的企业，应当在环保部门公布企业名单，30日内，在当地主要媒体上公布主要污染物排放情况。第三是规定了环境信息公开的责任。《办法》要求建立政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。对于不按照规定公开环境信息的行为，环保部门将追究责任，企业将被罚款；公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或是提起行政诉讼。[
　　（二）不足之处及完善建议
　　1.未在法律中明确规定环境知情权
　　根据对权利的划分，权利分为应然、实然和现实三种权利。环境知情权作为环境资源保护方面的一项重要权利，其权利存在的必要性早已达成广泛共识，但是一项权利要真正得到落实，还需要用法律的方式给以确认，只有这样才能完成从应然状态到实然状态的转变。而权利也只有以法律的形式固定化和普遍化才可能得到有效的保障和健康的行使。分析我国现行法律制度，在基本法层面，《宪法》和《中华人民共和国环境保护法》都没有直接规定公民享有获取环境信息的权利；而在各单项立法中，除开新近颁布的《环境信息公开办法》外（但是《公开办法》又存在若干方面的不足，下面将详述），也没有任何一部法规明确该权利。由此产生的问题就是环境知情权的法律地位模糊不清晰，它的存在与否容易受到质疑，实践当中也常常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝向公众公开的情形，从而阻碍了公众环境知情权的实施。所以，应该在基本法中明确环境知情权，使得该权利有确实的法律依据，具有实然性。
　　2.环境信息是环境知情权的核心内容
　　我国法律体系对这方面的规定较多，但存在着若干问题。在原先的法律中，对环境信息的规定较为零乱、分散，缺少系统性。虽然最近颁布了《环境信息公开办法》，但仍存在一些不足。首先，立法层次过低，只是一个部门颁布的法规。当其规定与其他位阶较高的法律发生冲突时，该规定的效力就得不到保障。其次，先阶段还只处于试行，而不是真正的实施阶段，含有“试行”的，表示有待进一步成熟，尽管比较全面、仔细，但不够严密。这说明环保部门在制定环境信息公开的问题是一种谨慎、负责的态度，然而同时也说明了现阶段我国在该问题上，还是存在着认识不足、调研不够，把握能力欠缺的问题。最后，企业环境信息公开不充分。其一，必须公开的环境信息有限，只是笼统地规定污染物排放总量而未对有害物质做出说明，并且只侧重于最后排放的总量。其二，缺乏公众参与形式。企业环境信息公开其目的就是要让公众了解、知悉企业的环境状况，然后形成对企业改进的社会压力，要求企业承担社会责任，但该法没有规定公众参与形式，而对企业的社会责任也只是在第19条的第8款简单规定，具体包括哪些方面并不明确。其三，责任形式单一，按照规定，企业如果不公布环境信息最严重的也就是罚款，而且罚款的数额有上限，为10万元。但对比现实发生的环境污染事件，10万元的罚款与企业因污染而获的利益相比，仅占很小的一部分，这也使得企业乐于接受“罚款”，边罚款边受益，从投入与产出之间关系，企业仍是获利方。所以仅从经济方面予以制裁，是不能真正起到实质性的威慑作用。所以，应该提高环境信息公开办法的法律位阶，并使试行之法变成实行之法；对企业信息公开的内容具体化，适当扩大公开的内容，并使得惩戒的方式多样化，而不是仅局限于罚款一种，同时罚款的限额也要适当提高。
　　3.缺少产品环境信息公开的规定
　　在《公开办法》中，则只对政府和企业的环境信息公开作出规定，对于产品环境信息公开没有任何规定，这对于一部完全意义上的环境信息公开办法而言，不能不说是一大缺欠。政府和企业的信息公开是从义务主体方面来规定，而产品作为一个承载环境信息的重要媒介，其重要性还未引起足够的重视。其实，产品的环境信息更为直观，也更能为消费者感知，在促进公众参与方面也具有重要意义。而且近几年，由于食品安全引发的问题，不胜枚举，国家也颁布了相关的法律进行专项规定。如果能从环境信息这个角度入手予以完善，则无论是从环保方面，还是从食品安全方面，都有所裨益，一举数得。
　　我国在十六大上提出建立环境友好型、资源节约型的可持续发展政策，并在十七大上提出建设生态文明。1972年《人类环境宣言》第1条：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”然而工业文明消耗大量资源能源，导致地球上的资源能源枯竭，还产生大量的污染废弃物，对生态环境造成巨大破坏，现实的问题十分严峻，改革措施也不可能一步到位，希望从落实基本的环境知情权入手，使该权利能确实得到履行、保障，也只有真正落实好每项基础权利，环境保护才可能不是纸上谈兵。
　　
　　参考文献：
　　[1]陈乃新.经济法是增量利益生产和分配法[J].法商研究，2000，（2）.
　　[2]周鲁耀.论环境知情权的权利属性[J].理论界，2006，（4）：26.
　　[3]凌勇.论环境权的公私属性[J].法制与社会，2007，（3）：152.
　　[4]钟卫红，翁汉光.奥胡斯公约中的环境知情权及其启示——兼论我国公民环境知情权的立法与实践[J].太平洋学报，2006，

童斐