浅谈如何正确确定行政诉讼中的第三人

《行政诉讼》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。在行政审判中弄清第三人的确切含义，正确确定第三人，对于切实保障第三人的诉讼权利和实体权益，是确保办案质量、实现司法公正一个不可忽视和不可回避的问题。笔者从审判理论和实践的角度浅谈几点意见。

    一、“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的含义

    这里所说的“利害关系”，首先指的是一种法定的权利和法律的保障利益的得失关系。这种法定权利，集中反映在我国宪法的规定中。如公民的权利就有人身权利、政治权利、经济权利、文化教育权利、社会权利等。如体现在民法上的就有生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻家庭权、财产权、相邻权、经营权、承包经营权、继承权、债权、知识产权等。提起诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。如果仅属于间接影响，则一般不构成行政诉讼意义上的“利害关系”。如城建部门对正在施工的违章建筑作出如下处理决定：“对已建部分予以拆除，未建部分不准继续施工。”建筑单位对处理不服提起行政诉讼。虽然因为这一处理决定使得建筑承包单位、建材销售单位的合同利益受到损害，但这种损害仅属受具体行政行为的间接影响，直接原因是他们与建设单位之间的建筑承包合同和建材购销合同发生变更，因此建筑承包单位、建材销售单位与城建部门对违章建筑进行处理的具体行政行为之间的“利害关系”，不是行政诉讼意义上的利害关系，可另行通过民事诉讼程序来解决。

    行政诉讼意义上的“利害关系”应属于行政法律关系，即公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在法律关系。这种法律关系的性质必须是行政法律关系，而且必须属于外部行政法律关系。倘若提起诉讼的具体行政行为使行政机关的下属机关或所属工作人员基于内部行政法律关系的权利和利益受到影响，则这种“利害关系”不属行政诉讼意义上的“利害关系”。

    具体行政行为首先是对行政行为的对象（即相对一方）有最直接的利害关系，诸如：对相对一方赋予或不赋予某种职能，设定某种义务，采取某种行政强制措施，科以某种行政处罚以及依法对相对一方和其他民事主体所发生的某些民事争议进行裁决和处理等。与此同时，由于相对一方在社会上并非孤立存在，相对一方的权益变化往往会影响到第三者权益的变化，只要这种权益变化直接来自具体行政行为这一法律事实，亦应视为直接的利害关系。如某甲的违章建筑妨碍某乙通行，但城建部门对某甲违章建筑的行为罚款了事，对违章建筑不予拆除，准其继续存在，显然这种于法相悖的所谓处罚影响了某乙的相邻通行权利，城建部门的具体行政行为不仅同其直接对象某甲有直接利害关系，同并非直接对象某乙也有直接利害关系。

    就直接对象而言，具体行政行为的直接对象可能是单数，也可能是多数。在多数的情况下，该具体行政行为和所有直接对象都有利害关系。最后，具体行政行为的直接对象和权益受到该行为直接影响的非直接对象可能都是多数。如环保部门对共同造成某一水域污染的多家工厂进行行政处罚，而直接受污染之害造成经济损失的又有多家渔场和养鱼专业户，在这种情况下，就形成了一个同具体行政行为有直接利害关系的群体。

    原告和第三人都同提起诉讼的具体行政行为有利害关系。他们的主要不同在于：原告主动提起诉讼，或经人民法院通知参加诉讼后追加为共同原告，能对具体行政行为提出撤诉或变更之诉或提出赔偿、补偿的诉讼请求。而第三人则未提起诉讼，而是申请人民法院以第三人身份参加诉讼或经人民法院通知参加诉讼后，实施相应的诉讼行为。原告和第三人对具体行政行为的态度相反性是区别原告和第三人主要所有。

    二、在行政诉讼中设立第三人的意义

    为了保证案件客观、公正地审理和判决，在行政诉讼中确立第三人的诉讼参加人地位已成为国际通例。特别是我国加入世贸组织后，这种制度在我国行政审判实践中得到进一步完善，体现了我国的市场经济是法制经济。

    我国行政诉讼法确立第三人的诉讼参加人地位是直接由我国行政诉讼制度的目的和宗旨所决定的。

    首先，它是保证人民法院正确、及时审理行政案件的需要。由于第三人同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，所以第三人对案件事实一般都有不同程度的了解，人民法院在审理行政案件中，为查清案件事实，有必要听取第三人的陈述。而正因为这种“利害关系”的存在，第三人又不同于证人。第三人陈述的客观性有可能受到影响，第三人的陈述和证人证言属于不同类型的证据，人民法院对不同类型的证据应针对其不同特点进行审查、分析和综合判断，才能准确地认定案件事实。另外，第三人同提起诉讼的具体行政行为的利害关系，是人民法院对该具体行政行为作出维持或撤销、变更决定时必须予以考虑的因素，因此事先理应听取第三人的意见。反之，如果对这个因素未加考虑，可能不仅影响到法院对案件处理的正确性，而且可能引起重复诉讼，影响案件处理的及时性和审判工作效率。如果对第三人合法权益应予考虑而未予考虑，可能会导致判决的违法，因而在二审中被发回重审，或终审后按审判监督程序提起再审，结果使当事人受到诉累之苦，时间、精力和财力均受到不必要的损失也影响到审判的公正性和人民法院的司法权威。

    其次，让符合法定条件的第三人参加诉讼，是保护第三人合法权益的需要。诉讼权利虽然是程序性的权利而非实体权益，但行使程序性的权利是实现实体性权利的重要保证。第三人既然同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，而人民法院对行政案件的审理结果将决定对该具体行政行为是维护还是撤销或变更，当然关系到第三人实体权益，如果不让第三人参加诉讼，第三人就无从行使请求回避、提供证据、质证、辩论等诉讼权利，在这种情况下作出关系到第三人实体权益的裁判显然是违反审判公正原则的。

    再次，第三人参加诉讼，是维护和监督行政机关依法行使职权的需要。对具体行政行为的合法性审查应该是全面的。鉴于第三人和提起诉讼的具体行政行为有利害关系，因而可能涉及具体行政行为的事实根据、行政程序、适用法律，以及是否越权或权力滥用等问题。在审查具体行政行为合法性时，不仅要审查原告对其合法性的异议，而且要审查第三人的异议。如果第三人异议成立，该行政行为是非法的，人民法院依法应予以撤销。反之，假如人民法院维持了这样的具体行政行为，就等于放弃了监督行政行为的职权。退一步讲，即使这样的具体行政行为被法院维持，一旦第三人在执行中提出异议，即不可能按执行程序执行，因而这样的具体行政行为最终也不可能得到维护。具体行政行为只有在原告和第三人均行使诉权后，经人民法院判决维持。这时，如果原告或第三人拒绝履行，行政机关才可以依法执行或申请人民法院强制执行，以维护行政机关依法行政。

    三、行政诉讼第三人与民事诉讼第三人的异同

    （一）两者在法律特征上相似之处

    1、两者都同案件处理结果有法律上的利害关系。民事诉讼中无独立请求权的第三人必须是“案件处理结果同他在法律上利害关系”，而行政诉讼中的第三人必须是“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”。看起来提法有所差异。其实,“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，必然与案件处理结果有利害关系，就这一点而言，两者是相同的。

    2、两者参加诉讼诉途径相同，即均可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

    3、两者参加诉讼的时间都必须是在他人向人民法院提起诉讼后和判决之前。

    4、两者参加诉讼的目的都是为了保护自己的合法权益。

    5、两者都是独立的诉讼主体。在诉讼中都享有请求回避、陈述事实、提供证据、质证、辩论、请求重新勘验、鉴定，以及对不利于自己的判决结果提出上诉等诉讼权利，同时都要承担相应的诉讼义务。

    （二）两者存在重大差异

    1、法律关系不同。行政诉讼第三人必须和被告行政机关之间存在行政法律关系，双方处于管理者和被管理者的不平等地位。而民事诉讼第三人和原、被告一方或双方存在民事法律关系，彼此均属于平等民事主体。

    2、行政诉讼中不存在有独立请求权的第三人。民事诉讼中有独立请求权的第三人，对原、被告争议的诉讼客体有独立请求权，因而有权提起诉讼，成为诉讼当事人。在这种情况下，第三人处于原告的地位，而原诉原、被告均处于被告的地位，从而形成了原来的诉讼和第三人提起诉讼两个诉讼的合并审理。行政诉讼的第三人和原告一方是公民、法人或其他组织，被告一方是行政机关，因此第三人和原告方不可能形成行政法律关系，因而不可能把原、被告双方都作为行政诉讼被告而提出自己的独立请求。假如第三人对具体行政行为提出独立请求而又符合起诉条件，则这时第三人的诉讼地位就不应是第三人而是共同原告了。

    3、行政诉讼第三人概念的外延较民事诉讼中无独立请求权的第三人概念外延要小。在行政诉讼中，同案件处理结果有利害关系的人，不一定都同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，因而不一定能成为行政诉讼的第三人。例如，有故意或重大过失的行政机关的工作人员所为的行政行为，如果被提起行政诉讼，尽管行政机关败诉的处理结果有可能导致他受到纪律处分或承担赔偿义务，这当然也是一种利害关系，因此不属于行政诉讼意义上的“利害关系”，不符合行政诉讼第三人的条件。再举例来说，城建部门违法发给某甲建筑执照，致某甲违反有关法规在海堤上建私房，被水利部门依法强行拆除。某甲不服，提起行政诉讼。尽管某甲的败诉有可能导致某甲追究城建部门的赔偿责任，对城建部门来说，这当然也是一种“利害关系”，但由于城建部门和水利部门之间不属于外部行政法律关系，而是基于其越权的具体行政行为和某甲单独形成行政法律关系，某甲追究其赔偿责任应另行提起行政赔偿之诉来解决，城建部门不符合原诉第三人的条件。

    4、行政诉讼第三人处分诉讼权利的范围与民事诉讼第三人有所不同。行政诉讼第三人一般具有原告资格，只是因为对具体行政行为未起诉而未成为原告。如果在诉讼过程中，他重新对具体行政行为提起撤销或变更之诉，只要这种诉讼请求没有超过法定期限，法院应予准许，这时他的第三人身份就转变成为共同原告的身份，行使原告的诉讼权利，承担原告的诉讼义务。而民事诉讼中无独立请求权的第三人则不存在这种情况，他无权提起诉讼。

    5、行政诉讼第三人在诉讼中独立为诉讼行为，以保护自己的合法权益，他不协助原、被告任何一方为诉讼行为。民事诉讼中无独立请求权的第三人虽然参加诉讼也是为了维护自己的合法权益，但他总是协助当事人一方为诉讼行为。

    6、行政诉讼第三人如果未参加诉讼，以致合法权益未得到保护，不可能另行起诉，只有通过申诉和再审程序改变原判决才能解决，因为同一个具体行政为不宜作为两个案件的审理对象。民事诉讼中无独立请求权的第三人如果未参加诉讼，其合法权益问题可以另行起诉请求解决，而不是一定要对原案进行再审。例如，买卖纠纷中的连环无效买卖纠纷，凡原告、被告以外的所有买卖各方可以以第三人身份参加诉讼一并解决纠纷，也可以在原诉结束后和直接发生买卖关系的另案单独解决纠纷，一般不会引起对原案的再审。

    鉴于第三人是否参加诉讼，行政案件同民事案件的法律后果不同，要对《行政诉讼法》第27条的表述中“可以”这一用词有正确的理解。笔者认为，“可以”的含义，一是第三人如果对具体行政行为也提起诉讼，他可以取得共同原告的资格，即根据其主观意思表示的不同，他可以以第三人身份参加诉讼，也可以以原告身份参加诉讼；二是第三人参加诉讼可以有两种途径，既可以由第三人自己申请参加诉讼，也可以由人民法院通知参加诉讼。

    如果符合法定条件的第三人申请参加诉讼被一审法院拒绝如何处理？在民事诉讼中有独立请求权的第三人由于处于原告地位，依其诉权可以提出上诉。那么，行政诉讼第三人是否有权提出上诉呢？这个问题在《行政诉讼法》中没有明确规定。笔者认为，行政诉讼中的第三处于“准原告”的诉讼地位，如果人民法院拒绝其参诉申请，应以裁定的形式作出，如果第三人不服裁定，可以比照原告不服人民法院不予受理的裁定来处理，却可以在十天内向上一级人民法院提出上诉。对民事诉讼中无独立请求权的第三人的诉权争议，则不宜赋予其上诉权，而应由一审人民法院径行裁量决定。

    四、行政诉讼第三人的条件

    行政诉讼第三人的条件有二：其一是相应公民、法人或者其他组织同被诉的具体行政行为有利害关系；其二是其申请或者由人民法院通知其参加已成讼尚未终结的行政诉讼。行政诉讼第三人分为可以参加诉讼和必须参加诉讼的两种情况。申请参加诉讼是行政诉讼第三人的诉讼权利，与被诉行政行为有利害关系的其他人认为人民法院对被诉具体行政行为合法性的裁判可能影响其合法权益，有权申请作为第三人参加诉讼，人民法院审查申请人如果符合第三人条件，应充分保证第三人参加诉讼的权利，允许其参加诉讼。必须参加诉讼的第三人是指符合第三人条件没有申请参加诉讼的人，其参加诉讼是审查被诉具体行政行为合法性或适当性所必需的，这些人不参加诉讼将不利于对被诉具体行政行为合法性或适当性进行全面审查。必须参加诉讼的第三人有以下几种：（1）与原告权利、义务对立的行政相对一方当事人。如存在加害方和受害人的治安行政案件中没有起诉的一方；因行政机关裁决民事纠纷而成诉的没有起诉的一方等。（2）被诉具体行政行为所针对的行政相对一方以外的直接利害关系人。（3）对原告同一行为作出与被告相互矛盾决定而又不与被告顾虑在领导关系的行政机关。（4）原告以行政处罚显失公正为由起诉，共同被处罚人中的其他人。（5）根据案件的具体情况，人民法院认为必须参加诉讼的其他利害关系人。通知参加诉讼的第三人参加诉讼，是人民法院的职权和职责，对必须参加诉讼的第三人来说是一种强制义务，无权拒绝参加。

    行政诉讼第三人参加诉讼后，享有原告除撤诉以外的各种诉讼权利，并承担相应的诉讼义务。由于被诉具体行政行为直接涉及到行政诉讼第三人的权益，人民法院对被诉具体行政行为合法性裁判影响到第三人权利义务的，第三人享有上诉权。

 江西省永丰县人民法院 于清山 陈敏红