WTO合法外衣下贸易保护主义的利器——日本保障措施制度研究

　　目 次

　　一、日本保障措施法律制度的历史溯源

　　二、日本保障措施法律制度的基本内容

　　三、日本保障措施制度的特殊性分析

　　四、日本频繁采取保障措施的原因分析

　　五、中国的应对策略

　　保障措施（Safeguard Measures）是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害时，进口方政府对该进口产品实施的限制措施。有关保障措施的规定普遍见于各种自由贸易协定当中，常被称为“逃避条款”（escape clause）、“脱身条款”、“免责条款”（disclaimer clause）等。其理论源于国际条约传统习惯法中的“情势不变”条款（rebus sic standibus），即任何条约在缔结时必然包含有如下暗示含义：“只有当时所依据的基本势态无变化时，条约义务才存在，而一旦缔结条约所依据的这一势态发生基本改变时，条约的法律约束力自然消失”。 保障措施条款的目的在于，它使得有关条约缔约方所承担的条约义务具有了一定的灵活性，以便使条约缔约方在特殊情况出现时免除其在条约中承担的义务，从而将已经造成的严重损害降至最低程度或避免严重损害之威胁可能产生的后果。1947年，在进行关贸总协定谈判时，在美国的极力主张下， 经过各国艰苦谈判最终达成的《关税与贸易总协定》包含了保障措施条款。 GATT1947第19条成为了国际贸易体系中第一个关于保障措施的规定。 至此，这一起源于双边协定中的条款被纳入多边贸易体制，并经过GATT/WTO几十年的实践而得到不断发展，其适用领域已涵盖到货物贸易、服务贸易等领域， 对各国的贸易政策产生了深远的影响。一方面，WTO各成员方在采取保障措施时，均需受到WTO相关规定的约束，因此，其有关保障措施方面的立法和实践大体相同；另一方面，由于各国宪政体制、经济实力，市场状况、以及传统做法各不相同，在保障措施的立法及运用上又有着其各自的特点。中国加入WTO之后，中日两国贸易额不断增加。2006年，中日两国贸易额达到2112.9亿美元，中国已经取代美国成为日本最大的商品进口国。 而由于日本国内经济长期低迷，需求严重不足，近年来日本国内的贸易保护主义势力不断抬头，面对中国出口商品的强大攻势，中日之间贸易摩擦将不断增多，因此，深入研究WTO法律框架下的日本保障措施的具体规定和实施特点，将对解决中日贸易摩擦以及进一步促进中国对日出口大有裨益。

　　一、日本保障措施法律制度的历史溯源

　　日本有关保障措施的立法可以追溯到20世纪60年代初期。 1961年，在加入GATT 6年后，日本在其《海关关税法》（Customs Tariff Law）中增加了一个条款（第9条第2款），开始有了关于保障措施的规定，该条款旨在对国内产业由于实行贸易自由化而引起的进口的急剧增加进行保护。1963年，日本对该条款进行了修正，修正后的第9条名为“对特定进口商品的紧急行动”（Emergency Action on Imports of Particular Products）。 此次修正是以GATT1947第19条为范本进行的，主要规定的是实质性方面的内容，如采取保障措施的条件、原则、补偿措施以及针对外国保障措施的对抗措施等。与GATT1947第19条允许进口国可以采取“任何关税和非关税措施”不同的是，日本《海关关税法》第9条仅允许政府采取关税措施，即加征“紧急关税”（Emergency Duty）。

　　1961年，日本还颁布了第161号内阁政令—《关于紧急关税的政令》， 对有关保障措施程序方面的问题进行了规定。该政令授权财务省（Ministry Of Finance， MOF）主管大臣在接到通商产业省（Ministry of International Trade and Industry， MITI） 大臣的要求后，依据职权启动保障措施调查，并在与关税委员会进行磋商后作出是否采取保障措施的决定。

　　1995年，WTO在原GATT的基础上成立，日本作为创始国之一加入多边贸易体系。而为了达到WTO的要求，日本于1994年12月由通商产业省发布了《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》，建立起了其针对保障措施的“紧急数量限制”体系。 因为根据GATT1947第19条的规定，保障措施可以采取包括进口数量限制措施在内的任何形式。“紧急数量限制”体系的建立，弥补了日本保障措施制度中缺乏采取数量限制措施法律依据的不足。

　　至此，日本建立起了包括由财务省（MOF）管理的“紧急关税措施”和由经济产业省（METI）管理的“紧急数量限制”在内的“两翼”型（two wings）的保障措施制度体系，并一直沿用至今。

　　目前，在日本保障措施制度中，上述的两套法律体系并存，其各自的组成如下：

　　（1）由财务省（MOF）管理的“紧急关税措施”体系（Emergency Duty Scheme）：

　　①1961年《海关关税法》第9条；

　　②1961年《关于紧急关税的政令》；

　　③1994年《协调性指南》；

　　④1995年WTO《保障措施协定》；

　　（2）由经济产业省（METI）管理的“紧急数量限制”体系（Emergency Quota Scheme）：

　　①1994年《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》；

　　②1994年《协调性指南》；

　　③1995年WTO《保障措施协定》；

　　需要指出的是，上述的《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》是以1949年的《外汇及外贸管理法》第52条 和《进口贸易管理令》 为基础的。1949年颁布的《外汇及外贸管理法》是日本规范外贸活动的基本法，《进口贸易管理令》是1949年12月制定的，它是依据《外汇及外贸管理法》制定的有关进口贸易管理的政令细则。从性质上来看，两套法律体系的核心也有所不同，《外汇及外贸管理法》和《海关关税法》是日本国会颁布的法律，而《关于紧急关税的政令》、《进口贸易管理令》则属政府的行政法规。

　　在实践中，上述两套法律的采用因采取的措施不同而有所区别：如果采取提高关税的措施，则依照《海关关税法》第9条以及《关于紧急关税的政令》的规定进行；如果采取限制数量等措施，则依照《外汇及外贸管理法》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》的规定进行。

　　二、日本保障措施法律制度的基本内容

　　WTO《保障措施协定》第12.6条规定：“各成员方当迅速向保障措施委员会通知它们与保障措施有关的法律、法规和行政程序以及任何修改。”根据WTO保障措施委员会最新的报告 显示，截止到2006年10月23号，在WTO的150个成员方 当中，已有93个WTO成员方依照《保障措施协定》的有关规定进行了保障措施立法或修改了国内法规。日本于1995年3月15日向保障措施委员会提交了日本关于保障措施方面的法规目录。 同年6月7日，日本常驻WTO使团向保障措施委员会提交了日本关于保障措施法律、法规的英文翻译。根据这些提交的法律文件以及之后有关修订的通知， 日本的保障措施法律制度的基本内容主要包括以下几个方面：

　　1、保障措施主管机构

　　根据《海关关税法》第9条、《关于紧急关税的政令》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》以及《协调性指南》中的有关规定，在日本，METI负责对外国产品进口的增加以及对本国产业的损害等事实进行调查。一般情况下，METI在接到利益受损的国内产业省的要求后开始调查。METI在决定进行调查时，应通知利益受损的国内产业省和MOF，并发布公告。 而关于是否发动调查、以及调查结果如何处理等这些方面的重要事项，则由METI、MOF以及利益受损的国内产业主管省在保持经常的、密切联系的基础上，在相互协商的基础上作出决定。

　　据此，日本保障措施的主管机关主要有三个：

　　① 经济产业省（Ministry of Economy Trade and Industry， METI）。METI是日本政府干预经济的综合性职能机构。其不但制定对外贸易政策，而且还负责协调国内产业政策与对外贸易政策之间的关系，在日本全国主要城市设有地方分支机构，各分支机构在METI的授权下可以负责审批、许可等贸易管理工作。

　　② 财务省（Ministry Of Finance， MOF）。MOF是日本的财政金融官厅，它不直接参与外贸政策的制定与管理，但辅助METI贯彻日本政府的对外贸易政策，通过金融行政管理，协助METI管理对外贸易，包括对外资金、外汇业务等业务的管理。海关和关税的管辖权也属于MOF的海关和关税局。

　　③ 利益受损的国内产业主管省。

　　在三个主管机关当中，METI和MOF是主要负责机关，利益受损的国内产业主管省则要根据个案方能决定。另外，关税委员会在决定是否采取保障措施时也参与到三省的磋商中来。

　　2、保障措施实施条件

　　日本的保障措施制度是遵照GATT1947的第19条以及《保障措施协定》建立起来的。 在保障措施的实施条件方面与WTO保障措施规则相比，有相同的地方，也有不同的地方，主要包括下面四个条件：

　　第一、由于外国产品价格的下降以及其他无法预料的变化，有进口增加的事实。日本《海关关税法》第9条第1款规定：“由于外国产品价格下降或其他不可预料到的变化，有特定种类之产品的进口增加（包括与日本国内总生产量之间的比率的增加）之事实”。由此可以看出，日本法律所指的特定产品的进口增加既包括绝对增长（absolute increase），又包括相对增长（relative increase）， 这与WTO《保障措施协定》第2.1条是一致的。

　　第二、由于进口增加而给国内产业造成严重损害或严重损害威胁。按照《关于紧急关税的政令》第1条和《海关关税法》第9条第1款规定：“本国产业是指和进口产品同种类的产品或其他用途直接相竞争的产品在本国市场上占主要份额的日本国生产者”。这里的“主要份额”由MOF和METI在根据《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》中规定的协商下定为“50%以上”。

　　第三、外国进口产品的增加和国内产业的损害之间存在因果关系（causal link）。 日本对于因果关系的确定并没有特别的要求，只是要求进口增加与产业损害之间的因果关系必须有客观、明确的证据加以证明。而有关规定的空白则由WTO《保障措施协定》以及WTO争端解决实践中的专家组和实施机构的解释予以补充。

　　第四、从国民经济的角度出发有必要采取保障措施。这一点是在决定是否采取保障措施时的最后一个条件。也就是说，即使存在外国产品进口的增加，对国内产业也造成了严重的损害或构成了严重损害威胁，但是，从国民经济整体利益出发，还需要探讨是否存在“确有的必要”（urgent necessity） 而发动保障措施。从性质上讲，这是一个公共利益的条款，体现了发动保障措施的灵活性，这样的制度设计赋予了行政机关高度的自由裁量权。

　　3、保障措施实施程序

　　（1）调查的发起、公告与调查监督

　　若保障措施拟采取关税类措施，则调查由政府依职权（ex officio）发起。一旦有足够的证据能够证明进口的急剧增加、严重损害、以及采取措施必要性的存在，则政府被要求依其职权发起保障调查。 发起调查的过程中各主管机关应保持协商合作，即利益受损的国内产业省在接到国内利益方的申请后，开始与MOF和METI协商，以决定是否发起调查。一旦决定，则由MOF代表政府迅速在政府公告中予以公布。

　　若保障措施拟采取数量限制类措施，则是由METI决定是否发起调查。 这一点与拟采取关税类措施时的情况不同，发起保障措施调查的权力完全掌握在METI手中。 METI在决定发起调查后，应通知MOF以及利益受损的国内产业省，并迅速在政府公告中予以公布。

　　公告的作出必须迅速、及时，公告主要包括以下事项：①调查的产品名称、型号；②调查开始的日期；③调查期间；④调查事项概要；⑤提出证据以及证言、阅览证据、发表意见以及提供信息的期间；⑥其他供参考的事项。

　　另外，由于发起调查的主动权主要掌握在政府机构手中，若政府机构由于缺乏相关信息而造成延迟行驶，则会对一些敏感产品 造成极大的冲击与损害。而无论是1961年《海关关税法》第9条还是1961年的《关于紧急关税的政令》均对此并没有作出规定。因此，为了适应保护农、林、水产等特殊产品的需要，2001年2月农林水产省（Ministry of Agriculture， Forestry and Fisheries， MAFF）建立起了关于敏感产品发起调查的监督制度。这一监督制度的法律基础是《地方管理法》（Local Government Law）的第99.2条。 根据该监督制度的规定，一旦某一农、林、水产品符合监督制度的有关条件，地方公共管理机构即可要求MAFF收集有关产品进口的信息，从而使政府有关机构能够迅速的展开保障调查。

　　（2）保障措施调查

　　①证据的提供

　　进行调查时，利害关系方可在经济产业大臣、财务大臣作出决定之前提供证据或证言。保障措施主管机构在调查期间也可以要求利害关系方提供证据或证言。 利害关系方包括四类：A.该进口产品的出口者或生产者或其团体（仅限于其直接或间接的成员方的一半以上是该进口产品的出口者或生产者的团体）；B.该进口产品的进口者或其团体（仅限于其直接或间接的成员方的一半以上为该进口产品的进口者的团体）；C.同类产品的日本国内生产者或团体（仅限于其直接或间接的成员方的一半以上是在本国的同类产品的生产者的团体）；D.以在日本国内从事同类产品的生产者为直接或间接成员方的工会（仅限于其直接或间接成员一半以上的是在日本国内从事同类产品生产者的工会）。

　　②证据的阅览

　　证据或书面证言或其他证据等书面文件，利害关系方应获得阅览。但是，从其性质来讲有必要保密的证据及涉及秘密的情报除外。要求阅览证据的利害关系方必须向财务大臣、经济产业大臣提交书面申请，注明想要阅览的证据内容以及与案件的利害关系情况。

　　③利害关系方与产业使用者、消费团体代表的意见和信息

　　包括被调查产品的产业使用者、销售者、其它团体以及该产品的主要消费团体的代表在内的任何利害关系方均可以以书面形式提出其与调查相关的意见。财务大臣、经济产业大臣在必要时，也可要求上述利害关系方对调查提供书面意见。

　　④ 调查期间

　　WTO《保障措施协定》并未对调查期间作出规定。而日本的法律中对此予以了明确，即保障调查必须在一年内结束，如因特殊原因确有必要可以延长。 延长期限时，财务大臣（经济产业大臣）必须迅速在政府公报上公告延长的期限和原因。

　　（3）公告

　　财务大臣（经济产业大臣）在决定采取、延长、撤销、放宽措施，或根据调查的结果不采取保障措施时或不延长措施时，均应迅速在政府公报上公告其内容及以下事项：①产品的名称型号和特征；②该调查所认定的事实及由此而得到的结论；③保障措施的实施期限（包括撤回或放宽时的日期）；④如果将进口少量发展中国家产品从调查中排除时，应注明该进口少量发展中国家产品的原产地；⑤根据调查所认定的事实以及由此得出的结论；⑥其他参考事项。

　　（4）提交专门委员会咨询

　　根据规定，经济产业大臣、财务大臣等根据前面的调查欲采取、撤销或放宽措施时，应向相关专门委员会咨询：认为有采取关税类措施的必要，应迅速向关税税率委员会（Customs Tariff Council）咨询； 如果是关于采取进口数量的限制，则应向进出口贸易委员会（Export and Import Transaction Council）咨询。 只有经过相关专门委员会的决议，方能决定是否要发动或实施相关措施。

　　（5）与相关国家协商和相关国家的反保障措施

　　在发动保障措施之前，日本政府应先与有利害关系的国家协商，商议补偿措施。即当对某一特定产品采取保障措施时，可以向受该保障措施影响的国家提供补偿措施以减轻由此给其带来的不利影响，从而保持它与可能受该措施影响的出口成员之间在GATT 1994项下存在的水平实质相等的减让和其他义务水平。 补偿措施不能超过其补偿性的目的，同时，其对于国家经济的影响也应被控制在最小范围内。 补偿措施的实施一般采取降低其它产品的关税的方式进行。补偿措施可以在实施有关保障措施之前进行，也可以在之后进行，而在实践中一般是与保障措施同步进行的。

　　另外，出口国也可以对从日本的进口采取提高关税等反保障措施（counter safeguard measures）。但是，如果日本的保障措施符合《保障措施协议》的规定，在日本采取保障措施后3年内，出口国不得采取反保障措施。

　　（6）向国会（National Diet）报告

　　在“紧急关税措施”体系下，由于一旦采取保障措施，有关法律和条约中的某产品的税率就会被改变。因此，日本法律规定，在这种情况发生时，内阁必须迅速的向日本国会报告采取保障措施的情况。 同样，在实施补偿措施以及对抗措施时，也必须要迅速的向国会作出报告。而在“紧急数量限制”体系下则不需要向国会作出报告。

　　（7）向WTO相关机构的通报

　　在调查开始、发动临时措施、认定损害及损害威胁、实施保障措施以及延长保障措施的实施之时，均须向WTO保障措施委员会通报其有关内容。

　　4、保障措施实施方式

　　（1）临时措施（provisional measure）

　　开始调查后，有充分的证据表明在调查结束前进口增加对国内产业造成严重损害，从国民经济的角度出发有必要紧急采取该措施的，可以采取临时措施。 临时保障措施的形式仅限于提高关税，期限为200日以内。采取临时保障措施可以在调查结束前进行。若调查的结果认为对日本产业并没有损害时，应返还征收的税额。采取临时措施前应向WTO通报，在实施保障措施后，应立即与相关国家协商。

　　（2）最终措施（definitive measure）

　　保障调查必须在一年内结束，如因特殊原因确有必要调查可以延长。延长时，财务大臣（经济产业大臣）必须迅速在政府公报上公告延长的期限和原因。在咨询相关专门委员会后，即可作出采取最终措施的决定，但应在政府公报上将调查的结果、结论等迅速公布。 如果根据调查，决定不采取最终措施的，则应迅速退还根据临时措施决定已征收的税额。

　　（3）保障措施的实施期限

　　为防止或补救严重损害，保障措施的实施期限应限制在为便于调整产业结构所需的期限内。原则上为4年，如果经过复审认为需要延长时可以延长， 但是全部实施期最长也不应超过8年（临时措施期间包括在内）。如果发动期限将超过1年，则应在期限内根据一定的时间间隔逐渐放宽措施。 放宽可以采取降低关税、增加进口配额、缩小保障措施适用的产品范围等方式进行。

　　5、特殊保障措施

　　特殊保障措施指的是例外于WTO一般保障机制 的保障制度。主要包括三种例外情形：第一、产品来源的例外，即特定产品过渡性保障机制；第二、产品范围的例外，即纺织品与服装过渡性保障措施和农产品特别保障措施；第三、非产品例外，即服务贸易紧急保障措施。日本法律中的特殊保障措施的规定主要是第二种，即包括纺织品与服装过渡性保障措施和农产品特别保障措施两个方面的内容。

　　（1）纺织品与服装过渡性保障措施

　　1994年12月，METI为了执行WTO《纺织品协定》第6条以及《多种纤维协定》（Multi-fibre Agreement， MFA）的规定，制订了《关于纺织品进口数量增加时的紧急措施的规程》 及其《适用指南》。在这两个法律文件中规定，METI可以基于两个条件而对来源于某国的纺织品采取保障措施：第一、技术条件，即产品的增加；对同类或直接相竞争的本国产业严重损害或损害威胁的事实；进口和损害之间存在因果关系。第二、政治条件，即政府从政治的角度审视采取保障措施对国民经济是否是有必要的。审视的方法是比较措施带来的好处（如有利于结构调整和改善就业等）与坏处（如采取措施后由于价格的增加而给产品消费者和产品使用者带来的损害等）。国内产业在这一审视过程中被要求清楚而有效地证明其结构调整计划。

　　与在一般保障措施下保障措施调查由政府有关机构依职权（ex officio）发起有所不同，《适用指南》中规定，纺织品特殊保障措施调查可由METI在国内相关产业的申请下发起。 政府在决定采取保障措施后，并不立即采取措施，而是与产品来源国开始双边谈判，若谈判成功（如双方达成出口限制协议），则保障措施不予执行；而若双边谈判失败，则开始执行保障措施。 保障措施将采取数量限制的形式进行，一般情况下不超过3年。

　　《关于纺织品进口数量增加时的紧急措施的规程》及其《适用指南》中有关政治条件的规定在实践中饱受诟病。1996年8月在对中国进口纯棉府绸实施保障措施的调查中，有关政治条件的要求被证明阻止了国内产业得到迅速保护的机会，为此，2000年11月，METI对《适用指南》进行了修改，删除了有关政治条件方面的要求，大大便利了日本国内产业迅速发起纺织品保障措施调查。

　　实践中，日本根据纺织品与服装过渡性保障措施制度提起的调查主要包括：1995年对棉纱、棉布的调查 ；1996年对进口纯棉府绸的调查 ；2001年对从中国进口的毛巾的调查 等。

　　（2）农产品特别保障措施

　　国际农产品贸易长期游离于多边贸易体制之外，在乌拉圭回合结束时，各成员达成了《农业协定》，对部分农产品 的贸易作了特别规定。其中，第5条规定了农产品的特殊保障条款（Special Safeguard Provisions）。该条仅针对已经将非关税措施关税化，而且该成员减让表中明确表明可以采取特殊保障措施的农产品。《农业协定》规定农产品特殊保障措施只能采取加征关税一种形式，且只能由进口方采取。

　　日本关于农产品的特别保障措施是规定在《关税暂定措施法》中的，分为两种：第一、“与触发水平有关的保障措施”（Trigger-level Related Safeguard Measures）；第二、“与肉类有关的紧急关税”（Meat-Related Emergency Duties）。

　　“与触发水平有关的保障措施”规定在《关税暂定措施法》第6.3条当中，分为两种，即数量触发的关税和价格触发的关税。 这与WTO《农业协定》中的有关规定是一致的。“与肉类有关的紧急关税”则是日本为了执行其在乌拉圭回合谈判中与有关国家达成的谅解而产生的，即若日本从国外进口的牛肉数量在某个季度超过上年度同期的17%，日本牛肉进口关税将从现行的38.5%恢复至50%，主要规定在《关税暂定措施法》第6.5条、6.6条当中。也分为两种类型，其中，第6.5条规定的是与牛肉有关的（beef-related）紧急关税；第6.6条规定的是与猪肉有关的（pork-related）紧急关税。

　　需要指出的是，以上两种特殊保障措施制度仅在1995年至2000年的期间内临时适用，之后日本采用了产品来源的例外——特定产品过渡性保障机制。即针对特定国家的产品制订了具有更强歧视性的特殊保障制度。

　　6、对华特别保障措施

　　2001年12月11日，中国成为WTO第143个成员方。《中国加入议定书》 第16条和《中国加入工作组报告书》 第241-242节以及245-250节中包含了适用于中国和其它WTO成员方之间的保障措施例外条款，分别为“纺织品过渡性保障条款” 和“特定产品过渡性保障条款” .根据这两个文件中的规定，多边贸易体制内针对中国的特别保障措施分为两种类型：针对一般产品的特别保障措施和针对纺织品服装产品的特别保障措施。

　　以上两个法律文件中的有关内容成为各国制订针对中国产品的特殊保障措施制度的法律渊源和主要依据。截止到2007年3月底，已经有包括日本、美国、欧盟、韩国、加拿大、印度、土耳其、波兰、澳大利亚、新西兰、哥伦比亚、巴西、墨西哥在内的13个国家根据上述两个法律文件颁布或修改了针对中国产品的特别保障措施国内立法。

　　日本是较早制定针对中国特殊保障措施法令的国家，2002年2月8日，日本国会修订通过了《关税暂定措施法》，其中第7.7条援引《中国加入议定书》第16条的内容，建立了“针对中华人民共和国特定产品的紧急关税”制度。随后，内阁制定了第7.7的具体操作法令—《关于对中华人民共和国特定货物征收紧急关税的令》。2002年4月5日，METI又出台了《关于对中国过渡性保障措施的运用指针》，规定了对中国的过渡性保障措施。2004年METI制定《应对中国纺织品特别措施》规定，以最近1年中国对日出口纺织品的数量为基数，其增长幅度不能超过7.5%，毛制品不能超过6%，一旦中国产纤维纺织品对日出口剧增，超过此幅度，就可能扰乱日本纺织品市场，日方将对中国纺织品实施进口数量限制。

　　至此，以《中国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》相关条款为基础，日本建立起并不断完善其对华“特保制度”。日本对华特保制度在有关概念、相关条件和基本程序上大致上与两文件的内容相同，但是在一些重要问题上存在很大区别，主要包括下面几个方面：

　　第一、对“市场扰乱”的定义不准确，仅规定若与日本企业生产的产品直接竞争的中国的绝对或相对量骤增，对日本相关产业构成实质性损害或损害威胁时，就表明扰乱市场的现象存在。另外，日本特保立法中没有对进口数量增加和市场扰乱的因果关系确定的标准。第二、对何为“贸易转移”没有界定，且对于贸易转移的判断标准规定的过于笼统、粗略，另外，日本特保立法将中国入世文件中规定的“重大贸易转移”中的“重大”一词删除，这给调查机构的自由裁量提供了便利。第三、对“关于国内产业”的定义违反了《保障措施协议》的规定，《保障措施协议》规定的国内产业是“一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体或指同类产品或直接竞争产品总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者” ，而日本特保立法仅要求国内产业为“占国内生产总量的相当比例”即可。第四、对中国的出口自限权利及报复权利不予规定，在中国入世法律文件中，规定了中国可以采取行动以防止或补救市场扰乱行为，也规定在绝对增长或相对增长的情形下，一成员方实施保障措施后一定时间内，中国有相应的报复权， 而日本特保立法中却无此规定。第五、对相关磋商及通知方面没有予以规定。这表现在不仅调查发动前、措施实施前没有与中国进行磋商的规定，甚至连向WTO保障措施委员会进行通报的义务在日本特保立法中也被免除。

　　三、日本保障措施制度的特殊性分析

　　从以上对日本保障措施制度的介绍可以看出，日本的保障措施制度是遵照GATT1947第19条以及《保障措施协定》建立起来的，其内容大致与WTO保障措施制度相同。但是，由于WTO保障措施制度本身存在不足， 并且有关保障措施的WTO规则只是规定了各国应该遵守的最低标准，其他部分的制度设计则留给各国酌情决定。 因此，在这样的背景下，日本的保障措施制度设计与其他WTO成员方相比，有着相当的特殊性，主要体现在下面几个方面：

　　1、独一无二的二元制保障措施法律体系

　　如前所述，日本启动保障措施所依据的法律是分别以《海关关税法》和《外汇及外贸管理法》为核心而建立起来的两套法律体系。这两套法律体系的主管部门分别是财务省（MOF）和经济产业省（METI），从而形成了由“紧急关税措施”体系与“紧急数量限制”体系组成的二元制的保障措施法律体系。由于在非WTO成员国中，许多国家并无关于保障措施的制度，并且据笔者所知，在WTO成员方中，这种在保障措施制度中两套法律体系并存的现象只有在日本才有。因此可以说，日本这种二元制的保障措施制度在世界上是独一无二的。形式上，两套法律体系并存；实践中，两套法律的采用因采取的措施不同而有所区别。 此外，尽管这两套法律体系在保障措施的实施条件、实施程序、实施方式等方面的规定几乎完全相同，并且MOF与METI之间达成的《对称性指南》也在协调两个体系之间规则和行动的一致性上起到了很大的作用，但日本这种独特的二元制制度设计仍然是让人难以理解的。这样的法律体系不仅使得其自身不能有效地利用人力资源（财务省的关税局和经济产业省的贸易管理部门重复性地配置了相同的人材），还在客观上造成保障措施制度存在冲突的可能性、缺乏透明度，这不仅为想要了解、利用该国保障措施制度的外国投资者、外国贸易商设置了很大的障碍，而且这种复杂性还为日本政府在实践中进行贸易保护提供了便利。

　　2、独特的保障措施调查主体设置

　　这一点与第一点存在关联。根据日本现行的二元制保障措施制度的有关规定，有关保障措施的调查是由METI、MOF、利益受损的国内产业主管省三方紧密携手共同进行的。在实践中，由三省大臣组成联合调查组进行调查，调查主体并没有从其他行政机构中独立出来，主管国内产业的部门参加到了调查组中，这种保障措施调查主体的设置在世界上也是相当独特的。从其它WTO成员方的做法来看，在美国，有关保障措施的调查和实施是由美国国际贸易委员会（International Trade Commission， ITC）这样一个独立的行政部门来进行的。而与日本有着极其相似行政组织法律体系的韩国，也是由独立于其他行政机构的韩国贸易委员会（Trade Commission of Korea， TCK）进行保障措施调查的。因此，日本有关保障措施调查主体的设置在世界上相当特殊。另外，在利益受损的产业主管省加入到调查主体中去这一点上，日本的规定也存在相当大的问题。基于“任何人都不能做自己案件的法官”（Nemo judex in parte sua）这一原则，日本的这种规定好比原告与法官由同一个人担任，直接造成了其调查公信度大大降低，并给调查中政治因素的参与提供了方便的大门。日本在2001年4月1日修订了《关于紧急关税的内阁法令》，明确了国内相关产业具有申请发动保障措施调查的权利，这更使得这一独特的调查主体规定被用作贸易保护的可能性大大增加。

　　3、拥有较大自由裁量权的保障措施主管机构

　　作为日本保障措施主管机构的METI、MOF和有关产业主管省，虽然不如美国和欧盟等发达国家的保障措施管理机构那么完善，但在保障措施实践中，日本的保障措施主管机构却拥有较大的自由裁量权。这一特点主要集中体现在日本有关实施保障措施条件的规定上。根据WTO《保障措施协定》和世界各国保障措施制度的一般规定，保障措施实施的条件通常是进口增加、损害或损害威胁的存在以及进口增加与损害之间存在因果关系。但在日本的保障措施制度中，除了这三个条件外，还规定了第四个条件，即保障措施对保护国内产业的必要性，换言之，是否采取保障措施还要取决于日本保障措施主管机关是否认为有必要通过保障措施来保护本国相关产业。这样的制度设计赋予了行政机关高度的自由裁量权，并为以下两个事实的形成提供了可能性：一方面，METI、MOF和有关产业主管省如果认为某项商品的进口增加已给日本相关产业造成了实质损害或损害威胁，即使没有相关产业的代表提请保障措施调查的申诉，三省也可依职权自行决定对该进口商品展开保障调查。另一方面，在日本相关产业代表提出申诉的情况下，即使有证据表明存在进口增加对国内产业的实质损害，但如果日本保障措施主管机关认为没有必要通过保障措施来保护日本国内产业，那么依然可以作出不发动保障措施调查或不采取保障措施的决定。而从日本的保障措施制度的实践来看，在决定是否发起保障措施调查和采取保障措施时，日本首先考虑的往往是有无必要性，这直接导致了日本保障措施管理机构具有较大的自由裁量权。

　　4、有限的保障措施形式，仅包括紧急关税措施与紧急数量限制两种

　　从前面提到的日本启动保障措施所依据的两套法律体系来看，在日本可以采取的保障措施的形式有限，只有两种：紧急关税措施与紧急数量限制。从世界其它国家有关保障措施的立法来看，各国在实施保障措施时，绝大多数采用的也均是提高关税与限制进口数量两种形式。此种现象的出现，是因为：保障措施作为在紧急情况下对国内产业进行保护的紧急手段，要求采取的手段必须迅速、及时、有效，而提高关税和限制进口数量的方式能够满足这一要求。但是，从WTO的规则来讲，除此以外的其它措施，如发放不被禁止的补贴等也可以作为保障措施，这样做并不违反协定（GATT1947第19条）。譬如，在美国《1974年贸易法》中除规定了提高关税和限制进口数量的保障措施手段外，还规定了发放贸易调整援助、与外国政府进行谈判等其它方式的措施。 而日本的保障措施制度中则没有象美国那样预备各种“菜单”，而只是规定了提高关税和限制进口数量的方式，并以此为前提，在启动各种措施所依据的相关法律中，规定了为启动保障措施所要采取的调查手续。但是，这样的规定会产生这样一个后果：即一旦开始保障调查，社会（主要是国内相关产业）对于作为提高关税和限制进口数量的期望值就会非常高，而如果问题最后通过谈判得到解决，则要求启动措施的一方（多数情况下为国内产业）就会感到深深的失望，进而可能在调查过程中采取各种方式对政府施加压力以影响政府决策。而假如同样的事情发生在美国，则会因为“一件事情得到了解决”而获得好评。 日本的这一规定将不可避免的在保障措施制度的实施过程中加入政治因素，从而使其保护主义倾向更为突出。

　　5、保护主义倾向严重的保障措施程序规定

　　尽管日本的保障措施制度是WTO《保障措施协定》的翻版，在程序上也大体相同，但是在一些涉及公平性与透明度的问题上，日本的立法有意无意地忽略了以下几个方面：第一、通知。WTO《保障措施协定》用大量的篇幅规定了成员的在调查、实施或延长保障措施或修改相关法律时的通知义务，以保证保障措施的实施具有足够的透明度，以便在更大限度上确保保障措施实施的公正性，但是日本的相关立法中对此只是作了笼统规定。第二、磋商。按照WTO《保障措施协定》第12.3条的要求，提议实施或延长保障措施应为具有“实质利益”的成员方提供事先充分磋商的机会，如“召开利害各方能够提出证据及自己观点的听证会”， 但日本的相关立法只是规定了进行调查时可以进行民意调查等方式听取相关方面的意见，这种规定显然达不到WTO所要求的“充分”性的程度。第三、补偿。对受保障措施影响的成员方进行补偿是保障措施这一特殊制度本身的特殊要求，也是保障措施区别于其它贸易保护措施的重要方面，但是日本的相关立法中关于补偿的规定只是原则性规定，缺乏实际操作性。

　　6、门槛低、针对性强、立法非确定性很强的特殊保障制度

　　从前面对日本特殊保障制度的内容介绍可以看出，日本的特保制度门槛低，针对性强，关于特殊保障措施的立法非确定性很强。日本特保立法侧重于确立其对他国“特保”调查和采取措施的权力，而很少设立在进行“特保”调查和采取特保措施时需要承担的“义务”；片面订立授权条款，却很少制订规则限制或制约调查当局的行为和采取的措施。这突出表现在日本对华特别保障措施制度中的一系列规定，主要包括：没有对进口数量增加和市场扰乱的因果关系确定的标准；对何为“贸易转移”没有界定，且对于贸易转移的判断标准规定的过于笼统、粗略；将中国入世文件中规定的“重大贸易转移”中的“重大”一词删除；对中国的出口自限权利及报复权利不予规定；对相关磋商及通知方面的程序未予以规定等等。由此，日本的特殊保障措施立法的最终结果是使其全部措施的发动成为了一种“暗箱”操作，大大便利了其进行贸易保护。

　　四、日本频繁采取保障措施制度的原因分析

　　从国际上来看，保障措施的运用在经历了20世纪70、80年代的平稳发展、90年代WTO成立准备期的数量减少后，自进入21世纪以来保障措施的实施开始迅速增长。 这种情况的出现主要是基于两方面的原因，一方面，由于WTO《保障措施协议》明确禁止使用包括VERs 在内的“灰色区域”措施（Grey-area Measures） 而直接导致了保障措施取代了VERs在贸易保护领域中的角色；另一方面，是由于各成员方使用保障措施“经验”的增加，自1995年《保障措施协议》开始生效以来，各成员方颁布了各自的保障措施法，逐渐熟悉了这种新型救济措施。而这一点在2001年美国发起钢铁保障措施调查 后显得尤为突出。

　　现实告诉我们，WTO成立后，贸易保护主义并没有得到抑制，只不过换了一副面孔，各国仍然在WTO合法外衣下大搞贸易保护。总的来说，日本对于保障措施的制度设置极大地便利了其将保障措施用作贸易保护的手段。尽管在实践中，WTO对保障措施的实施控制得非常严格，在处理保障措施的相关争议时，要求采取保障措施的国家提供非常详细确定的资料、证据，从己经裁决的案例来看，也基本上都以采取保障措施方败诉而告终。 但日本仍然对保障措施，尤其是对特别保障措施非常青睐， 笔者认为这主要是由于以下几个方面的原因：

　　第一、日本国内贸易保护主义在经济长期低迷的背景下不断抬头

　　日本在上世纪末泡沫经济破灭之后，一直未能恢复快速增长，被称作“失去的十年”。 目前，日本经济面临产业重组和结构调整，再受美国经济增长减速的影响，经济前景依旧不明朗，国内需求低迷。日本作为一个狭小的岛国，国内市场狭小，十分依靠国际市场，同时日本在历史上就有采取贸易保护政策的传统。因此，在国际市场萎缩，并且国内市场受到冲击这一大背景下，日本国内贸易保护主义不断抬头。从而导致日本积极运用包括保障措施在内的各种贸易保护手段。

　　第二、充分利用保障措施使用程序上的优势

　　与反倾销、反补贴调查不同，保障措施主要考虑的是进口增加和国内产业损害两个因素。进行保障调查时，进口国对该两个因素的调查根本不需要出口国的协助，无须收集出口国相关资料、不必到出口国进行调查，这相对降低了调查的成本，便利了进口国采取保障措施。 同时，保障措施的采取与WTO争端解决机制相比具有相当的及时性，能够在较短的时间内使国内产业得到迅速保护。

　　第三、充分利用采取保障措施带来的时间宽限加速国内产业调整

　　日本的法律中规定，保障措施的调查期限为一年，若在调查未结束前就有充分的证据表明有必要紧急采取临时措施的，可以采取提高关税的措施，临时措施期限为200天。由此可见，一旦保障措施程序被发动，即使最后基于种种方面的原因并未最终采用，但是国内相关产业却已经因此获得了宝贵的喘息时间，或改进技术、或调整结构，从而在较短时间内迅速完成产业调整，恢复竞争力，从而达到了保护国内产业的效果。

　　第四、缓解国内政治压力，捞取国内政治利益

　　保障措施的产生与缓解国内利益集团保护国内产业的压力有关，因此其本身就具有天生的政治属性。 同时，从经常发动保障措施的产业来看，一般为农畜业、食品业和五矿化工业， 这些产业由于容纳就业人数多，因此也具有较强的政治敏感性。在现实中，由于日本经济长期低迷，其制定的经济改善政策难以在短期内立即奏效，日本政府为转移社会大众对经济低迷的不满，出于政治方面的考虑将责任推给包括中国产品在内的进口产品，从而缓解其在国内的政治压力，为自己捞取政治利益。例如在2001年日本对中国的大葱、鲜蘑、蔺草启动临时保障措施的贸易摩擦中，尽管日本政府摆出关切对华关系的姿态并派出代表团来中国进行磋商，而且日本对华出口的汽车、移动电话也遭到中国的贸易报复， 但是当时日本正面临大选，并且提出进行进口限制申请的日本农民协会人数众多，对大选结果有很大影响力，迫于日本农民协会的压力、为了确保执政党（自民党）在农村的票源， 日本政府还是宣布了对产自中国的蔺草、大蒜、香菇采取临时性进口限制措施。

　　第五、充分利用启动保障措施带来的“隐形”好处

　　日本是一个有着独特“息诉”传统的国家，其更愿意采取一种非公开对抗的方式解决其自身与外界的纠纷。拿贸易争端来说，根据WTO的统计，从1995年WTO成立到2007年5月底，日本作起诉方和被诉方参与争端的案件分别是12件和15件，这一数字与其他发达国家和贸易大国相比显得很少， 但同期日本采取非公开对抗的方式——作为第三方参与的案件却达到83起之多， 日本的“息诉”传统由此可见一斑。由于发起保障措施调查并非其结果必须采取措施，贸易大国启动保障措施制度这一行为本身就具有很强的震慑力，是与受影响成员方交涉的重要筹码。因此，日本充分利用发起保障措施调查带来的“隐形”好处——利用启动保障措施制度的威慑力以便与出口国达成VERs（或通过谈判的方式要求出口国作出一定承诺而达到同样的效果），从而达到保护国内产业的目的。而VERs本身具有着很强的隐蔽性，因此，大量的此类措施可能并不被外界所知，没有也不会向相关机构通报。因此，正如有关学者指出的那样，实际中存在的这类VERs可能比已知的大得多。 鉴于在保障措施方面存在着的严格的多边纪律，这一点实际上是日本青睐运用保障措施最重要的原因。

　　五、中国的应对策略

　　中国经济经过多年的发展，已经成为世界上举足轻重的贸易大国之一。2006年中国进出口总额达到创纪录的1.76万亿美元，其中出口达到9691亿美元，成为世界第三大贸易国，2007年进出口总额预计将超过2万亿美元。 中日之间贸易联系紧密、往来频繁，2002年中国就已超过美国成为了日本最大的进口商品来源国。而自中国加入WTO以来，日本对进口自中国的产品频繁发起保障措施调查，严重干扰了中国相关产品的对日出口，中日贸易摩擦日渐加剧。由于保障措施是日本采取的对华贸易限制措施当中最频繁使用的一种，为此对日本的保障措施制度中国应该引起高度重视，在下面几个方面采取措施，以维护自身的相关利益不受损害：

　　第一、积极参与WTO新一轮多边回合谈判，针对保障措施制度本身所具有的缺陷和不足，在谈判中，推动保障措施制度不断完善。对此，中国必须联合其他发展中国家，统一对外，力争在新回合的谈判中迫使发达国家做出让步。澄清保障措施制度中的模糊性、不确定性及弹性条款，从而消除规则中的贸易保护主义隐患，限制发达成员方滥用保障措施制度赋予的合法保护本国贸易的权力，创造实质公平的贸易环境，保护自身的贸易利益。

　　第二、建立和完善有关保障措施的预警机制，争取在产生保障措施纠纷前的主动权。在政府部门的领导下，建立权威的政府信息发布与交换机制，对进出口产品的市场份额、生产量、利润与亏损等进行通报，进行信息交换，建立预警机制。对那些可能引起保障措施的适用的大量出口日本的产品进行预警，并提出出口产品多元化的建议。同时及时公开日本有关保障措施的法律、法规和政策，并对日本有关保障措施制度（特别是对华特保制度方面）的新立法、新修订予以特别关注，及时发布预警信息，指导我国有关企业的出口安排，争取在产生保障措施纠纷前的主动权。

　　第三、积极利用法律手段，善用WTO争端解决机制，掌握在纠纷解决中的主动地位。根据WTO《保障措施协定》的有关规定，WTO各成员国在采取发起调查，确认严重损害，采取或延长保障措施等几种措施之前应当通知保障措施委员会，协定第12条第2款和第3款对通知的内容及程序作出了详细规定。据此，一个成员方在采取保障措施之前，必须将有关的信息和事实依据立即通知WTO保障措施委员会，并给贸易可能受到影响的成员方提供充分磋商的机会。这些规定复杂而细致，在实践中很难完全符合，在争端诉诸于WTO的争端解决机制时专家组的认定标准也十分严格。因此，在解决对日保障措施纠纷时，中国应该高度重视这些程序方面的情况，一旦发现日本的有关做法与WTO的规定不符，应立即据此提出抗辩，从而掌握在纠纷解决中的主动地位。

　　第四、积极利用日本具有的独特的“息诉”传统，充分利用自身日益增长的经济实力，在涉日保障措施纠纷谈判中力求掌握主动权，争取达成对我国有利的VERs.在《中华人民共和国加入议定书》中并没有有关VERs方面的规定，但是该协定书的第16条第2款规定：“如果中国和进口成员方通过磋商均认为中国出口产品是造成市场扰乱的原因，中国应主动采取行动来防止或补救”。这一规定给予了中国采取VERS手段的可能性，鉴于日本独特的“息诉”传统以及日本利用VERs手段的历史传统， 中国应该充分利用自身日益壮大的经济实力，在纠纷解决谈判中力争与日本达成对我国有利的VERs，变不利为有利，从而在最大限度内维护自身的利益。

　　第五、加强中日两国民间组织的沟通和合作，充分发挥行业协会、商会等非政府机构的作用。日本推行“官民合作”体制，行业协会、商会等非政府机构在政策、法规的制定过程中发挥着重要作用。很多有关贸易方面的政策、法规都是由日本企业提出并通过行业协会传达到政府主管部门并制定实施的。另外，本文前面提到的日本于2001年4月1日修订了《关于紧急关税的内阁法令》的第9条赋予了相关产业具有申请发动保障措施调查的权利。据此规定，日本国内产业在今后的保障措施制度运用当中将占据非常重要的地位。因此，在中日经贸交往中，中国应注重加强两国民间组织的沟通和合作，一方面，及时了解和掌握日本相关行业的重要动态，为更好的应对日本采取保障措施作好相应准备；另一方面，通过加强与日本相关行业的沟通和理解，从而减少日本采取保障措施政治方面的动因。（来源：北大法律信息网）

　　「注释」

　　1、赵维田：《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第215页。

　　2、GATT1947中的保障措施条款直接衍生于1943年的《美墨互惠贸易协定》。在1943年《美墨互惠贸易协定》达成之前，虽然各种贸易协定已将防范特定风险的保障条款纳入考虑范畴，但却从未有单独的类似条款。1943年美国与墨西哥签订《美墨互惠贸易协定》，首次将保障措施条款写入了双边贸易协定。该协定第11条规定：“如果因意外情况的发展和本协定所附减让表中列举的任何货物关税减让的结果使这种货物进口的数量大量增加，并在这种情况下对国内相同或相似产品的生产商造成严重损害或严重损害威胁的，任何一方政府在防止这种损害必需的程度和时间内可以自由地全部或部分地撤回减让、或修改减让。”至此以后，以《美墨互惠贸易协定》第11条为范本订立“保障条款”即称为美国对外谈判和签订国际贸易条约的一个重要原则。在1947的GATT谈判过程中，美国总统杜鲁门专门签署行政命令，要求所有美国通过的贸易协定中都要包含有与《美墨互惠贸易协定》第11条类似的保障条款。

　　3、即1947年《关税与贸易总协定》第19条。

　　4、Yong Shik-Lee， Safeguard Measures in World Trade， Kluwer Law International， 2004. p16.

　　5、WTO法律框架中的保障措施条款包括：《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariff and Trade， GATT1947）第19条；WTO《保障措施协定》（Agreement on Safeguards）；适用与特定农产品的《农产品协定》（ Agreement on Agriculture）第5条；适用于特定纺织品与服装产品的《纺织品与服装协定》（Agreement on Textile and Clothing）第6条；以及《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Service）第10条等。

　　6、数据来源：日本财务省统计数据。

　　7、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.848.

　　8、Id.， p.849.

　　9、The Cabinet Order No.161 of March 1961.

　　10、2001年1月，通商产业省 （MITI） 被经济产业省 （Ministry of Economy Trade and Industry， METI） 取代。

　　11、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.853.

　　12、《海关关税法》第9条包括15条，既包括与保障措施相关的实质方面的规定也包括程序方面的规定。

　　13、《关于紧急关税的政令》包括10条，主要是有关保障措施程序方面的规定。

　　14、《对称性指南》有7段，主要是关于如何协调由MOF管理的“紧急关税措施”与由METI管理的“紧急数量限制”两个体系之间关系方面的程序上的规定。

　　15、《海关关税法》第3条规定：“依据本法和其他法律规定征收的关税，本法均可以对任何进口商品征收。如果国际条约对关税规定有任何特殊条款的话，应适用特殊条款。”由此根据此条的规定，WTO《保障措施协定》在日本具有直接的效力，直接在日本国内适用。

　　16、G/SG/N/1/JPN/2， 17/07/1995. 该法规共有24条。

　　17、70年代后期，日本着手对《外汇及外贸管理法》进行了较大的修正，并将其与原《外资法》合并起来，成为一部新的《外汇及外贸管理法》，于1979年12月18日颁布，并于次年12月1日生效。

　　18、The Cabinet Order No.414 of Dec 1949.

　　19、Report of the Committee on Safeguards to the Council for Trade in Goods （2006）， G/L/795， 03/11/2006.

　　20、2007年1月11日，越南成为WTO第150个成员方。

　　21、Committee on Safeguards - Notifications of Laws， Regulations and Administrative Procedures Relating to Safeguard Measures－Japan， G/SG/N/1/JPN/1， 11/04/1995.

　　22、G/SG/N/1/JPN/1， 11/04/1995； G/SG/N/1/JPN/2， 17/07/1995； G/SG/N/1/JPN/2/Corr.1， 12/02/1996； G/SG/N/12/JPN/1， 06/06/2000； G/SG/N/12/JPN/2， 06/06/2000； G/SG/N/6/JPN/1， 05/01/2001； G/SG/N/6/JPN/1/Corr.1， 22/01/2001； G/SG/N/7/JPN/1； G/SG/N/11/JPN/1， 25/04/2001； G/SG/N/1/JPN/3， 05/06/2001； G/SG/N/9/JPN/1， 10/01/2002； G/SG/N/1/JPN/2/Suppl.1， 09/10/2002.

　　23、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第3条。

　　24、《关于紧急关税的政令》第9条第1款。

　　25、GATT1994第19条和《保障措施协定》是一个相互补充的完整法律体系，二者一起共同构成了WTO保障措施规则。二者规定的实施保障措施的条件具有累积性效果（cumulative effect），包括以下3个方面：① 由于未能预见的发展或履行关贸总协定现有义务而导致了进口增加；② 进口增加必须对国内产业造成“严重损害”或“严重损害威胁”；③ 进口增加与“严重损害”或“严重损害威胁”之间存在因果关系。详见《保障措施协定》前言、第2.1条；WTO Secretariat：《Guide to the Uruguay Round Agreements》1999，p.155.

　　26、在这里必须指出的是，如前所述，日本在保障措施中两套法律体系并存，但两套法律体系中规定的启动措施的必要条件完全相同，因此在这里一并列出。

　　27、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.872.

　　28、《关于紧急关税的政令》第1条第4段。

　　29、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.873-875.

　　30、即保障措施的实施，必须在考虑到所有相关方（国内产业、消费者、产品进口商等）的利益之后审慎作出。

　　31、在保障措施实施的程序上，“紧急关税措施”体系与“紧急数量限制”体系的规定基本相同，在此一并予以介绍。两体系的不同之处也将在介绍中特别指出。

　　32、《海关关税法》第9.6条。

　　33、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第8条。

　　34、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.910.

　　35、《关于紧急关税的政令》第2条，《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第10条。

　　36、如农、林、水产等产品，此类产品时限性较强，若调查的发起不迅速，则会给相关产业带来严重的损害。

　　37、《地方管理法》（Local Government Law）的第99.2条规定：“地方公共管理机构可基于公共利益的需要向相关的管理部门提出相关建议”。

　　38、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.884.

　　39、《关于紧急关税的政令》第4.1条。

　　40、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第13条。

　　41、《关于紧急关税的政令》第6条，第7条。

　　42、《海关关税法》第9.7条及《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第11.1条。

　　43、《关于紧急关税的政令》第3条。

　　44、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.911.

　　45、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》第16条。

　　46、《海关关税法》第9.3条。

　　47、《海关关税法》第9.5条。

　　48、Komuro Norio， Japan‘s Safeguard Law and Practice， Journal of World Trade； 2001， Vol. 35 Issue 5， p.893.

　　49、《海关关税法》第9.14条。

　　50、WTO《保障措施协定》第6条。

　　51、《关于紧急关税的政令》第8条。

　　52、《海关关税法》第9.9条。

　　53、《海关关税法》第9.10条规定了延长保障措施的情形。原则上，自实施之日起最长不得超过4年，但若在4年期满时严重损害的实施继续存在；有证据证明国内产业正在进行结构调整，则该期限可以延长。

　　54、《海关关税法》第9.2条。

　　55、“一般保障机制”即是指GATT1994第19条和WTO《保障措施协定》规定的保障机制。一般认为二者相互补充，组成了一个完整的保障措施体系。详见余菲：《WTO保障措施及其例外法律制度研究》，上海人民出版社2006年版，第18-20页。

　　56、余菲：《WTO保障措施及其例外法律制度研究》，上海人民出版社2006年版，第61-62页。

　　57、METI Notice No. 667， 5 December 1994， amended by METI Notice No.712 of 28 December 1994.

　　58、从这一技术条件和政治条件的内容来看，采取纺织品特殊保障措施的条件与一般保障措施的四个条件大体相同。

　　59、《关于纺织品进口数量增加时的紧急措施的规程的适用指南》第14条。

　　60、《关于纺织品进口数量增加时的紧急措施的规程的适用指南》第16条。

　　61、在1995年的调查中，尽管METI证实国内产业因为进口而受到了损害，但是由于作为被调查产品的最大出口国—中国，采取了自动出口限制措施。因此，METI并没有作出采取保障措施的决定。

　　62、在1996年的调查中，尽管最为作为被调查产品最大出口国的中国采取了出口控制措施，但是METI于1997年8月和1998年8月两次宣布延长调查，2000年8月METI结束调查，没有作出采取保障措施的决定。

　　63、在2001年对中国毛巾的调查中，2001年10月，2002年4月、10月，2003年4月，METI先后四次宣布延长对中国产毛巾制品的保障措施调查

　　64、即列出在《农产品协定》附件1中的农产品。

　　65、《关税暂定措施法》第6.4条。

　　66、Protocol on the Accession of the People‘s Republic of China， WT/L/432， 11 December 2001.

　　67、Report of the Working Party on the Accession of China， WT/ACC/CHN/49， 11 December 2001.

　　68、即《中国加入工作组报告书》第241-242节，是有，关WTO其他成员国对中国纺织品采取保障措施的规定，该条款将适用至2008年12月31日。

　　69、即《中国加入议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”（Transitional Product Specific Safeguard Mechanism），该条款的适用在自中国加入之日后12年终止，《中国加入工作组报告书》245-250节对该条款进行了说明。

　　70、数据来源：www.wto.org ， www.cacs.gov.cn （2007年4月22日访问）

　　71、WTO《保障措施协定》第4.2条。

　　72、Protocol on the Accession of the People‘s Republic of China， Section 16.6.

　　73、保障措施本身具有难以解决的矛盾。一方面，必须严格限制适用以突出它们的例外性质；另一方面，必须有一定程度的灵活性以保证各国使用它时不会有太多顾虑。总得来说，WTO保障措施制度存在着以下几点的不足：1、在关于“不可预见的发展”问题上，《保障措施协定》与GATT1994第19条两者规定不同；2、在严重损害或严重损害威胁的认定规定不明；3、在保障措施制度运行程序上的一些重要问题上相关规定模糊、不明确。由此，对保障措施的随意性没有得到有效的约束，导致了实践中滥用保障措施的行为时有发生。详见：余菲：《WTO保障措施及其例外法律制度研究》，上海人民出版社2006年版，第33-34页。

　　74、Yong Shik-Lee， Destabilization of the Discipline on Safeguards？ Journal of World Trade. 35（6） 2001.p.45.

　　75、如果采取提高关税的措施，则依照《海关关税法》第9条以及《关于紧急关税的政令》的规定进行；如果采取限制数量等措施，则依照《外汇及外贸管理法》、《关于产品进口增加时的紧急措施的规程》的规定进行。

　　76、根据美国《1974年贸易法》第201节，美国总统可以采取的保障措施包括：（1）对进口产品提高或征收关税；（2）使用关税配额；（3）修订或实施数量限制；（4）采取贸易调整措施，包括对国内产业提供贸易调整援助；（5）宣布必要程序，通过招标方式非配进口许可证；（6）与外国政府谈判谈判，以减少进口数量或降低损害程度；（7）向国会提交立法建议，以促进国内产业对进口竞争的积极调整；（8）其他可行的措施；（9）综合采用上述措施。

　　77、Perez Lopez， Jorge F， GATT safeguards： A critical review of article XIX and its implementation in selected countries. Journal of International Law， summer 199l， Vol. 23 Issue 3.P.266.

　　78、WTO《保障措施协定》第3.1条。

　　79、根据WTO秘书处的有关统计数据，在WTO的头三年（1995-1997），成员方分别发起了2起、5起、3起保障调查，呈平稳状态；而1998年迅速上升为10起，之后数量每年不断增加，2002年达34起之多。

　　80、VERs即Voluntary Export Restrains的缩写，是指“自动出口限制”，是贸易政策工具的一种。即一种特殊的进口配额，当出口国出口威胁到进口国整体经济利益时，进口国以全面贸易限制相威胁，引导出口国“自愿”减少本国产品的出口。详见黄东黎：《国际贸易法：经济理论、法律及案例》，法律出版社2003年版，第76-77页。

　　81、所谓“灰色区域措施”（Grey-area Measures）仅仅是一种形象化的提法，其一般指进出口国之间，在GATT之外对某项产品达成双边或多边的“自愿出口限制”（Voluntary Export Restrains， VERs）、“自愿节制协议”（Voluntary Restraint Agreement， VRA）或“有秩序的市场安排”（Orderly Marketing Agreement， OMA）等。详见赵维田：《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第228-233页。

　　82、Unites State-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products， Panel Report， WT/DS248/R， WT/DS249/R， WT/DS251/R， WT/DS252/R， WT/DS253/R， WT/DS254/R， WT/DS258/R， WT/DS259/R （11 July 2003）；Appellate Body Report， WT/DS248/AB/R， WT/DS249/AB/R， WT/DS251/AB/R， WT/DS252/AB/R， WT/DS253/AB/R， WT/DS254/AB/R， WT1DS258/AB/R， WT/DS259/AB/R （10 November 2003）。

　　83、2001年美国发起的钢铁保障措施调查产生了巨大的示范效应，保障措施使用的情况有了一个较大的飞跃。这种飞跃不仅体现在被使用的数量上，从2001年的14起一下增加到2002年的34起；还体现在新的实施保障措施的WTO成员的出现。在2001年和2002年期间，许多成员发起了自加入WTO以来的第一起保障措施案件（如加拿大、中国、欧盟、匈牙利、墨西哥）。这些新出现的实施保障措施成员主要由传统的反倾销的使用者组成，同时出现了许多发展中成员。详见：Andrei Zlate， The Role of Safeguards in Global trade Protectionism， This paper was prepared for the conference on The Use of safeguard as Trade Policy Instruments sponsored by the American Enterprise Institute， December 5， 2002.p.7.

　　84、郭策：《保障措施制度在GATT/WTO框架下的演进》，对外经济贸易大学博士论文，第79页，137页。

　　85、早在1995年4 月以及1996年8 月，日本国内产业两次提出针对从中国进口的棉纱、棉布的保障措施调查申请，两次日本都进行了设限调查；2000年12月 22 日，日本发动针对进口大葱（Welsh Onion）、 鲜香菇（Shiitake Mushrooms）和蔺草席（Tatami-Omote）的保障措施调查；2001年4月，日本对中国进口的大葱、鲜蘑、蔺草启动临时保障措施；2001年10月，2002年4月、10月，2003年4月14日，日本先后四次宣布延长对中国产毛巾制品的保障措施调查；2004年8月，日本对进口猪肉实施保障措施；2006年8月，日本决定对进口牛肉采取保障措施。

　　86、李长久：《“失去十年”后的日本经济》，载于《瞭望》2001年第34期，第24页。

　　87、王贵国：《世界贸易组织法》，法律出版社2003年版，第498页。

　　88、WTO的争端解决机制在程序时限上有严格规定。一般而言，从争端被提起开始，若不经过上诉阶段，相关总计时间是1年；如有上诉阶段，则总计时间将达到1年3个月。1年多的时间期限不可能解决成员国在紧急情势下的贸易保护问题。而在WTO《保障措施协议》中，并未规定进口成员当局在开始实施保障措施之前受调查审理时间上的限制。仅规定了当情势紧急时，进口成员国在初步裁定进口增长并导致国内产业受到严重损害或损害威胁时，就可以采取临时保障措施。初步裁定的条件只是有明确的证据表明进口增长对国内产业已经或正在威胁造成严重损害，在时间上可以非常短。而且临时保障措施由于情势紧急，不需要经过磋商程序。因此，在紧急情况下，保障措施的保护效果明显优于争端解决机制。

　　89、Yong-Shik Lee， Critical Issues in the Application of the WTO Rules on Safeguards， Journal of World Trade 34 （2） 2000， p.78.

　　90、根据WTO的统计，自1995年WTO成立以来，受到保障措施调查最多的是化学产品（26起）、金属和金属产品（21起）、食品（16起），陶瓷和水果（各14起）。数据来源：WTO秘书处2006年11月29日公布的最新保障措施统计数据。

　　91、中国为报复日本对中国的大葱、鲜蘑、蔺草启动临时保障措施增收关税，于2001年6月22日宣布对产自日本的汽车，手机和空调机征收百分之百的关税。这一措施直接导致日本相关产品在中国境内的销售量急剧下降。

　　92、日本自民党之所以能够几十年长期执政，在很大程度上是依靠广大农村地区的选票。因此自民党也有“农民党”之称。详见：「日」升味准之辅 董果良：《日本政治史。；第四册：战领下的改革 自民党的统治》，商务印书馆1998年版，第975-986页。

　　93、同期加拿大作起诉方和被诉方参与的争端的案件分别是28件和15件，欧盟作起诉方和被诉方参与的争端的案件分别是76件和57件，美国作起诉方和被诉方参与的争端的案件分别是88件和97件。数据来源于WTO网站统计。

　　94、数据来源：WTO网站统计//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm（2007-5-20访问）

　　95、余菲：《WTO保障措施及其例外法律制度研究》，上海人民出版社2006年版，第52页注①。

　　96、数据来源：商务部部长薄熙来2007年1月在全国商务工作会议上的讲话。

　　97、左海聪：《发展中国家和中国在多哈回合的谈判目标和策略展望》，载于《国际经济法学刊》第10卷，北京大学出版社2004年版，第90－93页。

　　98、20世纪70、80年代，VERs在国际上普遍盛行，由于同期日本经济增长迅速，因此日本成为了受VERs影响最大的国家之一。日本巧妙的运用VERs解决了日本与其他国家之间严重的贸易摩擦，并从中获得了巨大的利润。这其中最著名的事例就是日本1981年开始实施的对美国出口汽车的VERs.详见黄东黎：《国际贸易法：经济理论、法律及案例》，法律出版社2003年版，第77页。

　　向前·武汉大学法学院2006级国际经济法博士