行政案件应把握确定好诉讼主体关

行政案件审理的第一关节就是要正确确定诉讼主体资格，这一关如把握不好，极可能会影响整个案件的审理，甚至会出现发回重审等错案的发生。在诉讼主体资格上，行政诉讼案件与民事诉讼案件有不同。如在对谁是被告的问题上，对民事案件而言人民法院发现被告不适格除非原告自愿撤回起诉，法院只能驳回原告的起诉，而行政案件就不同，法院发现原告所起诉的被告不适格，法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，法院才能驳回起诉。由此可见，确定行政案件的诉讼主体资格人民法院是有责任和义务的。那么如何才能正确确定行政案件的诉讼主体资格？

　　第一、严格审查原告的主体资格。一般来说原告的主体资格在立案时已进行了审查，案件移交审判庭后没有必要再进行审查，但笔者认为在案件移交审判庭后仍然要对原告的主体资格进行严格的审查。近年来公民的法律素质不断提高，涉诉的行政行为不断增多，新类型的行政诉讼案件不断出现，案件疑难程度大、案情复杂，立案庭一时是判断不清或不能做出精确判断的，正因为如此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第三十二条第二款规定“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”。同时，立案庭的法官大部分没有从事行政审判工作，在判断上会出现某些失误，因此，行政审判法官很有必要对原告的主体资格进行审查。当然这种审查还是有书面的，有部分案件仅靠书面审查是不够，还必须通过开庭审理才能审查清楚。

　　第二、准确判断被告的主体资格是否适格。行政诉讼的被告一般都是行政机关，但由于行政机关是一个庞大、复杂的组织系统，其内部组成机构各式各样，因而在不同的行政诉讼中，具体被告的确定也有所不同。关于被告的主体资格，《中华人民共和国行政诉诉法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条和《若干问题的解释》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条作了规定，具体是：作出具体行政行为的行政机关是被告。复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告；经上级行政机关批准的具体行政行为，对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告；行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，以组建该机构的行政机关为被告；行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，以该行政机关为被告；法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，以实施该行为的机构或者组织为被告；行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，以该行政机关为被告；复义机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复义机关不作为不服提起诉讼的，应当以复义机关为被告。在审查中应严格按照这些规定正确判断被告是否适格，除此外，对于被告不适格或应当追加被告而原告不同意追加的，应如何处理？行政诉讼与民事诉讼的规定有所不同，《若干问题的解释》第二十三条的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更被告，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”

　　因此，在审查被主体资格时，发现原告所起诉的被告不适格就应当告知原告变更适格的被告。这里注意的是“应当”而不是可以，要告知原告那个是适格的被告。对于原告遗漏必须参加诉讼的共同被告，法院还应当通知原告追加共同被告，如原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。这里也是一个“应当”，原告不同意追加被告，人民法院就应当通知其以第三人的身份参加诉讼了。

　　第三、依法确定第三人。原告、被告确定后，最后一关就是看案件是否存在第三人，《行政诉讼法》、《若干问题的解释》规定的条款主要有三个条款。《行政诉讼法》第27条，“因提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民，法人或组织，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知诉讼。”《若干问题的解释》第23条第2款，“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”第24条第1款：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”

　　从以上三个条款可以看出《若干问题的解释》规定的两种情形，人民法院是“应当”通知其作为第三人参加诉讼，而《行政诉讼法》所规定是“……可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”如何理解“或者由人法院通知参加诉讼。”有的人认为在有些案件中，与具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织很多，法院可能无法直接判断哪些公民、法人或者其他组织应当为第三人。法院没有通知第三人参加诉讼也没有错，言下之意，若法院没有通知第三人参加诉讼，不能认定为程序违法。笔者认为，如果第三人没有主动申请参加诉讼。法院人员有通知其参加诉讼的义务。这个第三人接到通知后是否参加诉讼，则由第三人自己决定，因第三人没有主动申请参加诉讼，而法院又没有通知其参加诉讼，在裁判结果损害第三人合法权益的情况下，第三人就得不到任何司法救济，这显然不利于对第三人合法权益的保护。

廖月安