行政案件原告诉讼主体资格确认标准之我见

裁判要旨：在行政案件中，起诉人是否具有原告诉讼主体资格，关键要看其是否与被诉具体行政行为具有利害关系。在起诉人提交了初步证据，但该证据又不足以充分证明其与被诉行政行为具有利害关系的情况下，法官应当在兼顾“合法性”与“合理性”的基础上，根据“优势证据原则”，先认定其具有提起行政诉讼的原告主体资格。待案件进入实体审查阶段，对原、被告提交的证据进行综合分析后，再判定是否支持原告的诉讼请求。这也是充分保护当事人正当权益，司法公正、为民的具体体现。

    [案情]

    上诉人刘佳因房产登记一案，不服沈阳市铁西区人民法院（2007）沈铁西行初字第37号行政裁定，向本院提起上诉。

    原审经审理查明，2003年5月30日，刘佳与其叔叔刘子祥签订协议，约定：一、刘子祥自愿将位于沈阳市铁西区重工街北一西路27号“康居苑”5号楼2单元2层1号，建筑面积100.54平方米的商品房一套送给刘佳。二、刘佳向“康居苑”联建办交纳采暖费、煤气管网费、有线电视初装费等物业公司应收费用后，方可进住。由购房者到联建办办理房证、契税等有关手续，费用自负。三、刘佳进住后，需向刘子祥交回原住房。该协议除刘佳与刘子祥签字外，还盖有辽宁基业房地产开发有限公司公章。嗣后，刘佳依据该协议入住沈阳市铁西区北一西路25—4号2—2—1号房屋，但至今未办理产权手续。何树连于2005年7月22日持其身份证、商品房购销协议书、商品房准住通知、商品房销售专用发票等相关材料向市房产局申请权属登记，市房产局于2005年9月26日为何树连颁发了沈房权证铁西字第223019号房屋所有权证。刘佳以市房产局为何树连颁发的房屋所有权证依据的商品房购销协议书及商品房销售专用发票是虚假材料为由提起行政诉讼，要求撤销市房产局颁发的房屋所有权证。

    原审认为，刘佳主张其通过赠与取得本案争议所涉及房屋的所有权，并因此与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。但刘佳既没有提供赠与人刘子祥及在赠与协议上盖有公章的辽宁基业房地产开发有限公司与本案诉争房屋具有权属关系的证据，也没有提供其本人对该房屋享有所有权的证据，且刘佳对该房屋并未办理权属登记。刘佳仅依据赠与协议证明其对该房屋享有所有权，依据不足。刘佳所提供的其他证据也均不能证明其是该房屋的合法所有权人，刘佳主张因其对该房屋享有所有权而与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，明显依据不足，故其不具备提起行政诉讼的主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉法〉若干问题的解释》第四十四条(二)项、第六十三条(二)项之规定，裁定如下：驳回刘佳的起诉。案件受理费50元，由刘佳负担。

    刘佳上诉称：1、本案争议所涉及房屋为刘子祥、何树林、何树连合伙开发；2、刘子祥已将上述房屋赠与自己；3、上诉人接受赠与的事实何树连明知；4、何树连向沈阳市房产局提供虚假证据办理房证，行为违法。综合以上理由，上诉人接受赠与的行为及以此所享有的民事权利，能够证明上诉人与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，故原审裁定认定事实不清。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。

    沈阳市房产局辩称，不动产物权的确认是以登记为准，刘佳在一审过程中所提交的证据，不能证明其对诉争的房产享有所有权，同样也不能证明刘子祥对此房屋享有所有权。因此，一审法院认定刘佳与沈阳市房产局向何树连颁发所有权证的行为不具有法律上的利害关系是正确的，请求二审法院驳回刘佳的上诉请求。

    何树连述称，1、刘佳没有直接证据证明此房屋是刘子祥的；2、没有直接证据能证明刘子祥将该房屋赠与给刘佳。

    [二审审判]

    本院认为，本案争议房屋由刘佳的叔叔刘子祥、何树林以及何树连联合开发，约定利润按比例分配，但房屋建成后三人并未对房屋的权属进行有效的分配确认，后刘子祥将该房屋赠与刘佳，“康居苑”销控表中载明的5号楼2单元2层1号的业主为刘佳，刘佳在入住该房屋之前向“康居苑”联建办交纳了部分费用，且从2003年至今，刘佳一直使用该房屋，现何树连诉刘佳腾房。由于刘子祥等三位合伙人之间就建成后的房屋权属尚未明确分配，故无法完全否认刘子祥具有争议房屋的赠与权，也就无法完全否定赠与协议的效力；刘佳据该赠与协议在交纳了入住房屋的部分费用后一直使用争议房至今，与争议房屋的所有权证具有法律上的利害关系。因此，刘佳具备提起本诉的原告资格，原审裁定驳回刘佳的起诉确有错误。

    依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

    一、撤销沈阳市铁西区人民法院（2007）沈铁西行初字第37号行政裁定；

    二、指令铁西区人民法院对本案继续审理。

    [评析]

    近年来，各类房屋登记行政案件不断增多，且此类案件大都与民事案件相关联，相当多的房屋登记行政案件是由民事权益之争引起的。许多情况下，到房产登记部门申请房屋所有权登记的人并非房屋的现实居住人，待房屋所有权证颁发之后，房屋所有权人要求现实居住人腾房，现实居住人认为自己的居住权受到威胁，因此以房产登记机关为被告，请求法院撤销房屋所有权证。但往往由于现实居住人不符合原告资格，很多案件未进入实体审查阶段便被驳回起诉。那么，非房屋所有权人在何种条件下才有资格提起房屋登记行政诉讼呢？或者说，确定非房屋所有权人是否具有原告资格的标准是什么呢？

    行政诉讼原告资格的明文规定见诸于《行政诉讼法》第2条，即“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。按照该规定，是否认为合法权益受到具体行政行为的侵犯，是认定是否具有原告资格的条件或标准。但这种标准具有极大的主观性，难以确定其界限。所以最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借用行政诉讼法第27条界定第三人所使用的“利害关系人”一词，对原告资格的界定标准作出了进一步的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，是否具有“法律上的利害关系”成为审查原告资格的标准。

    在行政诉讼中，所谓法律上的利害关系，是指因被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。这种利害关系可以归结为行政法律关系，大体有四种具体类型：

    一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系，此时在特定的相对人与行政主体之间产生行政法律关系。

    二是行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响相对人以外的其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系。

    三是事实行为侵犯到他人的合法权益（法益），而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系。

    四是基于法律的特别规定产生的行政法律关系，即虽然自身的合法权益未受到影响，或者不可能受到影响，但因法律的特别规定而与特定行政行为产生法律上的关系。

    本案中，原、被告之间的行政法律关系属于第三种类型，即房产局为何树连颁发房产证的行为侵犯了刘佳居住诉争房屋的权益。一、二审法院对于该案事实的认定基本一致，之所以就诉权问题作出截然相反的裁定，就是因为在审查刘佳是否“利害关系人”的问题上，认定的标准不同。一审法院采取严格的“合法性”标准，而二审法院则兼顾“合法性”和“合理性”。

    本案涉及到三个法律行为：1、刘子祥、何树林及何树连联合开发房产的行为；2、刘子祥将该房屋赠与刘佳的行为；3、房产局颁发给何树连房屋所有权证的行为。这三个行为的合法性和有效性问题直接影响到刘佳诉权的有无。在起诉时，刘佳提交的与上述三个行为有关的证据包括：1、刘子祥、何树林及何树连联合开发涉诉房屋的投资协议；2、刘子祥与刘佳签订的赠与协议；3、何树连申请房产登记时提交的手续。尽管刘佳提交的初步证据不足以充分证明其与被诉房屋登记行为具有利害关系，但经过对证据进行分析，可以认定：1、本案诉争房屋建成后，刘子祥、何树林及何树连并未对房屋的权属进行有效的分配确认；2、刘子祥与刘佳之间的赠与协议未经诉讼确认无效；3、刘佳据该赠与协议，在交纳了入住房屋的部分费用后一直使用争议房屋至今。综合上述情况分析，并不能完全排除刘佳合法居住该房屋的可能性。所以，若给刘佳诉权，虽然本案进入实体审理后，存在房证被撤销的可能性，但即便房证被撤销，到那时该房屋的权属状态将重新归于零，各方当事人可通过民事诉讼程序另行确认该房屋的权属问题，待权属问题解决后，再由房产局办理房证，对各方当事人来说，都是公平的。

    以此案为例，可以得知，行政案件中，在确认起诉人是否具有原告主体资格这个问题上，不仅要考虑起诉人是否具有受法律保护的合法权益，而且还应考虑被诉具体行政行为是否具有侵害该权益的可能性。笔者认为，在行政案件中，原告资格标准至少由以下三个要素构成：

    一是起诉人认为其受到了被诉具体行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议。

    二是起诉人的权益属于与被诉具体行政行为有关的法律规范的保护范围。

    三是被诉具体行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性（而非现实性），即起诉人属于行政行为影响所及的范围。

    前两个因素比较容易确认，但就被诉具体行政行为是否侵害起诉人权益这一点来说，可能性与现实性的区别，是起诉权与胜诉权的界限，而非是否具有起诉权的界限。被诉具体行政行为是否具有侵犯起诉人权益的现实性，应当是实质性审查阶段解决的问题。而在诉权确认阶段，即便起诉人提交的初步证据不足以证明其与被诉具体行政行为具有利害关系，但只要该行为具有侵犯其权益的可能性，就应当根据“优势证据原则”，先认定其具有提起行政诉讼的原告主体资格，待案件进入实体审查阶段，对原、被告提交的证据进行综合分析后，再判定是否支持原告的诉讼请求。也就是说，只要起诉人符合上述三个要素的标准，即使其合法权益未受到实际的不利影响，都不影响其原告资格，而只影响其在实体审理上能否得到支持。

    综上所述，在确定起诉资格时，一方面，要充分保护诉权并通过保护诉权使当事人获得实体救济；另一方面，要防止诉权的滥用即滥诉。国家设立诉讼制度的目的是为了给人民提供最终的和最强有力的法律救济，而寻求司法救济往往是穷尽其他救济途径之后的选择，如果诉讼大门关闭，当事人也就无从获取救济了。在涉及和实施诉权保护制度时，首当其冲地要立足于给予当事人充分的诉权。特别是，行政诉讼不仅是解决起诉人与被诉行政机关之间纠纷的途径，更是公民监督行政机关执法活动的有力手段，所以充分保护诉权的指导思想表现地更为突出。因此，在行政审判中，兼顾合法性与合理性，审查起诉人与被诉具体行政行为是否具有利害关系，是确认原告诉讼主体资格的标准，也是充分保护行政诉权，维护当事人正当权益，司法公正、为民的具体体现。

沈阳市中级人民法院：杨帅